國際視野下政府采購扶持科技創新政策探析

丁嘉昕

摘要：在經濟全球化的時代背景下，科技創新成為決定一國競爭水平的關鍵因素。作為政府公共政策的一種手段，政府采購成為推動科技創新的重要驅動力量而備受關注。歐美等發達國家通過制定合理的政府采購政策實現了地區科技創新水平的不斷提高。

關鍵詞：政府采購 科技創新 公共技術采購 管理監督

一、前言

科技進步與創新是推動一個國家和地區經濟發展的內生動力，如何培養及加強自主創新能力是當前世界各國面臨的重大問題。為保證創新發展在我國的順利實施與推進，2006年2月，國務院發布的《實施<國家中長期科學技術發展規劃綱要（2006-2020年）>的若干配套政策》指出今后十五年科技工作以自主創新為指導方針，明確提出“建立財政性資金采購自主創新產品制度”。這是我國首次將政府采購扶持科技創新發展納入獨立政策范疇，是現行政府采購制度的重大轉變。

二、政府采購促進科技創新作用機理

（一）政府采購需求導向引導科技創新發展方向

作為市場上最大的消費者，政府采購政策能夠構建出一個創新市場，通過購買初級創新產品，為創新產品的順利開發提供條件。另外，政府在采購過程中形成的標準和原則很可能被社會和企業效仿，這種示范效應對科技創新的間接作用往往高于其資金本身的直接作用。如果政府采購政策側重于科技創新產品，則產品供給方與投資者將會提高對企業創新開發的預期、增強科技創新實踐路徑。因此，在今后以科技創新為前提的經濟發展中，應充分利用政府采購對不同產業的消費傾向引導市場發展，指導產品供給方形成一種技術創新發展預期，以政府采購的需求拉動作用引導科技創新。

（二）政府采購過程的價格優惠政策助力創新發展

在扶持企業創新過程中，政府通過對稅收優惠、資金補貼、優先購買等政策的組合運用保證科技創新行為的順利發展。近年來，政府科技創新投入力度逐漸增加，具體來講，已成立科技部創新基金管理中心，通過撥款貼息、貸款擔保等方式將銀行資金引入科技創新領域，推動科技成果產業化；在滿足政府需求的條件下，采購優先選擇科技含量較高的產品或服務。政府采購致力于促進創新產業的發展與扶持，如此種種優惠政策使得更多的企業為獲得政府訂單而加大創新力度，是加強我國自主創新能力的一大保障。

（三）政府采購為科技創新的不確定性分擔風險

對于技術開創者來講，從技術開發到中間產品試驗再到新技術走向市場的銷售，每一階段都面臨著驚險復雜的篩選與改進。這種復雜的淘汰過程奠定了創新產品生產過程中技術開發不確定、產品生命周期不確定、市場需求不確定等眾多不可預測因素，使得技術開發者承擔巨大風險與壓力，削減了企業科技創新行為的積極性。對于那些市場空間較小、外溢性明顯、創新技術生命周期不穩定的產品更是如此。畢竟，人類社會規律決定了冒險者只占少數，一條穩妥的銷售途徑才是大多企業最為理想的選擇。

（四）政府采購為科技成果產業化的提升提供條件

科技成果的研發成敗與市場需求緊密相關。政府采購作為一國需求的主要代表，能夠站在世界水平上全面地指導未來產業發展，根據國家經濟發展最根本需要選擇重點科技項目向全社會招標；另外，政府采購能夠把握我國各省、市、自治區長期發展全局，站在高于企事業單位以及民間投資者的位置審時度勢，一旦政府采購選定合適的投標項目，便可通過其采購行為為創新成果產業化的實現提供條件，提高投資者對未來創新市場發展的信心以及企業創新產品產業化的成功率。

三、我國政府采購扶持科技創新政策盲點

（一）科技創新產品采購管理標準不當

我國《政府采購法》中規定了以成本為導向的招標方式，低成本或高質量產品在招標中占據絕對優勢，而自主創新產品大多不滿足以資金節約為目的的政府采購目標。對于科技創新者來講，新技術在其啟動初期是面臨風險最大、最需要市場支持的階段，也是政府采購對技術創新行為鼓勵及扶持的關鍵階段。若一味固守最低成本評審標準，那么將很大程度上打擊供給方的創新精神。另外，例如那些使用壽命長、維護程序復雜運營費用占據購置成本大半的軍用裝備，單純的將產品購置成本作為政府采購評價標準，往往會造成錯誤的決策。

（二）各地方政府采購科技創新產品意識淡薄

我國《自主創新產品政府采購評審辦法》指出：“（政府）招標文件不得要求或注明特定供應商及產品，以及含有傾向性或排斥潛在自主創新產品供應商的其他內容”，但并沒有對采購規范和限制條件加以限定以及對違反規定的機關制定懲罰措施。這就導致相當一部分地方政府在采購中為了自身當前的利益和目標忽視了創新發展的需求，在購買中出現指定購買外國品牌產品，或者是將財政資金轉移到企業，利用企業購買相關產品從而逃避購買比例等歧視國內創新產品的現象。

（三）科技創新采購監管部門職責劃分模糊

作為溝通私人部門與公共部門的重要渠道，政府采購易成為滋生腐敗行為的高發活動。我國《政府采購法》指定各級財政部門為政府采購活動的監管機構，因此，各級財政部門同時擁有審批采購計劃、負責資金決算審核、處理投訴案件等職責，既是運動員，又是裁判員的制度導致監管系統的“內部循環”，難以保證政府采購的公平與效率。雖然在我國政府采購的監督體系可分為內部監督與外部監督兩部分，但內部監督絕大多數情況下貫穿了政府采購始終，外部監督職能被嚴重忽略，由于內部監督權利較為集中，虛管弱監的情況時有發生。

四、典型發達國家公共技術采購經驗借鑒

（一）生命周期成本評判標準

20世紀60年代，美國國防部最先提出產品生命周期成本（Life Cycle Cost，LCC）構想。美國國家標準和技術研究院將生命周期成本定義為：“擁有、運營、修理維護以及最終處置某一產品整個使用壽命中發生成本的總額。”生命周期成本的評判方法為購買者提供了采購項目評審標準的長期視角。相比傳統的方法，生命周期成本有效避免了政府采購目標短期的弊端，控制了科技創新產品對環境的不良影響。該方法適合對生命周期長、運營及維護成本龐大的科技創新產品的采購進行評估。

（二）國貨優先原則

日本是《政府采購協議》的發起方，表面看來，日本政府嚴格遵循了GPA中“提高自由化程度”的相關規定，但事實并非如此。日本通過設定較高的技術規格要求和繁雜的產品資質評判標準降低外來供應商的競爭力。具體來講，供應商的資格審核是日本政府購買法規定的必經程序，嚴格的規格要求使得國外供應商為達到要求不得不提高生產成本，從而很難進入日方市場。繁雜的資質評判標準迫使外來供應商支付高額檢驗及認證費用的同時，日方對資質評判設有一定期限，此類評判帶有較強的主觀色彩，加大了外來供應商的中標難度，這是日本保護國內競標企業的一種重要的隱性技術壁壘。

（三）構建科學嚴謹監管架構

美國是施行政府采購最成功的國家之一，政府采購制度之所以能夠充分地發揮功能作用，貫穿在采購中全過程、多層次、多主體的監管體系，科學合理的監督管理制度功不可沒。一方面，美國聯邦政府嚴格管理采購內容。其中包括：對政府采購行為是否與法律規范約束的情況一致進行監管；聯邦政府還會對供應方在計劃期限各個階段合同履行狀況進行審查。另一方面，美國擁有一套涵蓋立法監督、行政監督、司法監督與社會監督的監管體系，確保政府采購在任何時期和任何情況下均公正嚴明。透明嚴謹的采購過程有效降低了招投標中信息不確定因素，杜絕采購活動中黑色行為的存在。

（四）對接私人用戶市場

如何實現私人市場與技術開發方的對接，對于采購政策的制定者來說是一個重大的挑戰。1970年，美國通過嘗試制訂一系列的技術需求刺激混合政策，對科學技術市場化更好的融入市場進行探究。一般情況下，純政府采購項目目錄直接由政府部門制定，但美國研究部門在開發產品中注意到私人購買者的需要，并規定公共技術采購必須建立在消費者真實偏好基礎之上。實驗發現，公共采購政策越是隨著用戶需求不斷變化，創新產品融入市場的可能性就越大。

五、主要結論與建議

（一）建立基于生命周期理論的采購管理標準

我國已認識到利用公共技術采購促進科技發展的意義遠比單純的節約資金影響深遠，基于生命周期成本的購買標準有利于企業對長遠利益的把握。由于受到國內采購總額的限制，政府采購選擇采用“生命周期成本”采購標準，對發展一定程度創新產品的內在價值以及市場化推行程度進行全面測評來靈活控制政策扶持力度，通過持續性的采購來扶持企業研發活動。在可持續發展呼聲越來越強烈的當今社會，采用生命周期成本評審標準將有效的降低社會的能源消耗、提高我國政府采購扶持科技創新發展效率。

（二）采購中貫徹“國貨優先”原則

保護國內市場是各國在采購中的普遍做法，當下我國還未簽訂GPA相關條約，可通過明公布明確合理的需求標準，從采購范圍、采購比例上規范各級地方政府的采購行為，這樣以來，在滿足采購方合理需求的同時，將激發供應商的創造熱情，能夠有效降低外來產品對本國創新產品的市場沖擊。加入GPA之后，政府采購對本國產業的保護作用將有所削弱，可借鑒類似日本設立技術壁壘、建立第三方機構等方式來提高國外產品進入國內市場的門檻，為我國科技創新發展提供空間。

（三）健全政府采購科技創新產品監管體系

監管體系的完善和健全有利于提高政府采購有效性、保證供應商公平地參與采購活動。只有在公正透明的采購環境中，采購者才能做出最有利于社會發展的選擇。因此，要認識到合理的監管體制不能只停留在表面環節，要兼顧到采購的全過程。第一，加強預算監督，明確政府收支。第二，規范并約束監督部門職權，將監督管理落到實處。第三，提高信息公開透明度，為供應商統一起跑線。第四，重視采購中的外部監督，引入社會輿論監督。第五，打通公眾與監督部門溝通反饋通道，及時發現及糾正錯誤。

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注：本文屬中南財經政法大學研究生創新實踐項目《國際視野下政府采購扶植科技政策研究》（項目編號：2016-jjxy-ss-05）結項成果。