“PPP項目”運作的制約因素分析

李釗驥

摘要：引入社會資本參與的“PPP模式”在中國得到迅速發展。在各地政府積極推出大量“PPP項目”的同時，地方政府與社會資本簽約或落地的項目數量并不多?！癙PP項目”自身風險較高、收益不確定、地方政府觀念滯后、行為不當、法律法規相互沖突、融資困難等因素制約了民企參與“PPP項目”的積極性。推動民企參與“PPP項目”，應從加快法律法規建設、推動地方政府觀念轉變、拓寬融資渠道、規范合同內容、培育專業機構與人才入手。

關鍵詞：PPP 社會資本 地方政府 基礎設施建設

為加快轉變政府職能，緩解地方政府債務壓力，完善城鎮化發展體制機制，黨的十八屆三中全會明確提出，允許社會資本通過特許經營參與城市基礎設施投資和運營，民營企業（以下簡稱“民企”）可以與政府合作投資基礎設施項目。但到目前為止，民企參與數量很少。制約民企參與“PPP項目”的主要因素是什么？如何為民企的參與創造良好的政策、法律和制度環境？是一個亟待研究解決的重要課題。

一、制約因素分析之一：“PPP項目”較高的風險性

“PPP項目”的風險按其來源，有政治風險、市場風險和項目風險三種。

（一）政治風險

主要指國家宏觀層面上難以預期的環境變化，如法律法規變動、政府干預、公眾反對等。中國“PPP模式”二十多年來的實踐表明，“PPP項目”的最大風險就是政治風險。主要原因是地方政府權力過大，契約意識淡薄，違約事件屢有發生。

（二）市場風險

主要是指無法預期的市場價格、市場需求、利率、匯率變化所帶來的風險。具體細分為金融風險和供求風險兩類。金融風險又分宏觀和微觀：宏觀是指無法預期到的通貨膨脹率、利率、匯率變化所造成的成本增加帶來收益不確定的風險；微觀主要是指社會資本能否以合理的價格從金融市場上融資的風險。供求風險主要指無法預期的供求變化所帶來的風險。

（三）項目風險

指的是某一特定“PPP項目”本身可能遭遇的潛在風險，如不合理的工程設計、現場施工安全問題、不恰當的質量控制手段和股東變動等原因所帶來的風險。

二、制約因素分析之一：“PPP項目”收益的不確定性

我國不僅政府補貼型項目收益率低，虧損項目多，大多數使用者付費型項目也經營困難，失敗率高。這種情況主要是由定價機制不合理和政府補貼不明確這兩大原因造成的。政府定價常常不能準確反映成本，加之通貨膨脹率、居民收入、市場需求等因素的變化，從而造成民企收益不足，陷入虧損。我國政府補貼的內容，在合同中通常表述模糊或缺乏彈性。如果沒有完善的成本核算制度和補貼監管制度，政府補貼就難以長久落實，這必然會帶來很大的經營風險。

三、制約因素分析之一：地方政府的觀念滯后、行為不當

中央號召推廣“PPP模式”，一些地方政府觀念滯后、行為不當。有的盲目跟風、做表面文章；有的背離“PPP模式”的真正用意，把不適合項目加以包裝，以“PPP模式”作為融資手段，只想從民企那里獲得資金；有的在選擇合作方時根本不考慮民企，只與國企合作。這些行為有害于“PPP模式”推廣，也無益于提升公共產品和服務的效率與質量。具體表現在以下三個方面：

（一）借“PPP模式”甩包袱，向民企轉移風險

部分地方政府把一些背負巨額債務且經營困難的存量項目重新包裝，以“PPP項目”的形式重新推向市場，希望通過引入社會資本使項目扭虧為盈，減輕政府債務負擔，并把風險推給民企。原本由地方國企經營，能獲得穩定收益的使用者付費項目，完全可以實施“PPP模式”，地方政府卻不愿意把收益讓給民企。凡此種種，阻礙了高質量“PPP項目”的推出，給民企參與增加了難度。

（二）以“PPP項目”名義掩人耳目，變相融資

國務院2014年發文，要求各地“剝離融資平臺政府融資功能，融資平臺公司不得新增政府債務”。有的地方政府為了解決地方債務高企問題，就將一些融資平臺和地方國企包裝成社會資本參與的“PPP項目”。有的為了保持地方平臺的融資功能，繞開國務院規定，把一些由承包方墊資建設再由業主回購的“BT項目”包裝成“PPP項目”，采用明股實債、兜底回購、承諾較短回購期等方式吸引民企投資。這種變相融資，不會提高項目的經營效率與收益，相反，會使融資成本高于政府直接融資。這些偽“PPP”項目造成了“劣幣驅逐良幣”的消極影響，挫傷了民企參與“PPP項目”的熱情與信心。

（三）政府失信

部分地方政府推出海量“PPP項目”，做出了稅收優惠、財政支持、設置最低投資收益率等承諾。但這些承諾沒有充分考慮政府的財政支付能力，造成地方政府債務隱性風險加劇，最后無力兌現承諾。

四、制約因素分析之一：相關法律法規不完善，管理混亂

“PPP項目”風險高，利益相關方多，需要完整的法律制度來應對風險和可能的利益糾紛。政府與企業的地位先天不平等，需要司法部門為企業提供司法救助，保障企業合法權益。我國相關法律法規還不完善，管理也比較混亂。主要存在三方面的問題：

（一）立法不及時，法律層級不夠，穩定性差

目前我國尚未頒布針對“PPP模式”的專門法，《特許經營法》的立法工作也未取得實質性進展，已出臺的部委規章、地方政府管理條例、針對具體項目而訂立的專營管理辦法權威性不足，穩定性差，法律風險高。

（二）管理辦法政出多門，協調性差

我國“PPP項目”由財政部主管，發改委參與推廣。現在財政部偏重于處理存量項目，發改委則主管新項目審批，各自出臺了項目操作指南。財政部組織過示范項目推介會，發改委也設立了自己的項目庫。這種多頭管理的模式，必然造成部委之間的銜接不暢、具體條款相互沖突，不利于“PPP項目”在全國的順利推廣。

（三）爭端解決機制不健全，可操作性不強

“PPP項目”涉及的利益主體主要是地方政府、民企及社會公眾。目前，項目簽訂的合同屬于民事合同還是行政合同尚無清晰界定，一旦民企利益受損發生糾紛，就無法確定是采用民事訴訟、行政訴訟還是仲裁方式解決，民企難以保障自身利益。而且，目前的部門和地方規定多為方向性、原則性規定，如特許權如何授予、由誰授予、進入和退出機制、爭端解決機制等等都不夠詳細。加以缺乏社會公眾的利益訴求機制，聽證會常常流于形式，因而難以應對“PPP”項目建設和運營中經常發生的利益糾紛。