淺談公務員地域回避制度的存廢問題

沈悅

摘要：縱觀歷史，地域回避制度是建立在人情關系社會基礎上的，它是特定歷史階段的選擇。我國目前正處于從人情關系社會向法治社會的轉型，地域回避制度存在的社會基礎的變化必將影響到該制度存在的理由。此外，地域回避制度在一定程度上與當下的選舉制度相悖。考察外國公務員法可以看出，各國對公務員回避制度的規定都是職務回避和公務回避，而不涉及地區回避。故在我國這一制度的存廢問題也是值得商榷的。

關鍵詞：公務員 籍貫回避 地域回避 存廢

回顧歷史，我國漢代曾立“三互法”禁止婚姻之家及兩州人相互為官；隋以前八百年間，縣的副長官縣垂和負責治安的縣尉，一直都是由本地人擔任，只有首都附近地區兼用外地人；到隋代則規定“盡用他郡人”。自此以后，士族門閥實現了政治、經濟上的全面壟斷。綜合來看，地域回避制度是我國特定歷史階段的選擇，彼時它曾對于穩定政權等發揮過重要作用。但在當代社會，隨著地域回避制度依存的社會環境變遷，該制度負效應已經超出其正效應，公務員地域回避制度必將完成其歷史使命而退出舞臺。

一、古代籍貫回避制度——特定歷史階段的選擇

我國封建社會許多王朝都主張“易地做官”。廣泛流傳的“千里做官”一語，就是實行回避制度的真實寫照。從漢武帝中葉到清末近二干年來，籍貫回避制度在整頓吏治，防止和限制官員利用親情關系拉幫結派、營私舞弊方面，在引導各級官員擺脫宗法關系和裙帶關系的羈絆方面，都具有一定科學意義：

（一）歷史上的地域回避制度主要功能在于防止封建地方勢力割據、危及皇權的統治

由于封建社會里皇族壟斷國家權力，國家權力是在君主獨斷之下的皇族之間按地域配置，封建社會里經濟社會發展水平的限制。君主無法對地方勢力形成絕對的控制，大量的地方事務被地方家族所控制，將控制國家權力的地方官員與地方家族勢力通過地域回避方式隔離，一定程度上防止地方割據，維護君主統治。

（二）歷史中的地域回避制度的另一重要功能是整頓吏治，防止官員腐敗

由于封建社會權力控制的物質手段和政治文化的落后，君主無法及時掌握地方官員的思想與行為，又缺乏科學有效的權力監督制度，地方官員在管理地方事務中徇情枉法或貪贓枉法屢屢發生。

地域回避制度既然是特定歷史階段的選擇，如果隨著歷史環境的変遷，機械地沿用這個制度，不利于公務員隊伍的管理及建設。地域回避制度在當今社會里的效用將決定該制度的命運。

二、地域回避制度的現狀分析

在我國現階段，中國的國情已經與原先產生了很大的差異，這主要體現在社會總體趨勢、各地實際情況、社會主要矛盾等方面。原先的那套制度顯然已經不能完全適應社會現狀了：

（一）地域回避制度并沒有有效遏制腐敗現象的發生，反而降低了工作效率

地域回避制度目的之一就是異地為官，防止因親情、裙帶等關系妨礙公務執行的公平性。但是中紀委在黨的十六次全國人民代表大會的工作報告中指出：自1997年10月到2002年9月，全國紀檢監察機關共立案86.2萬件，結案84. 3萬件，給予黨紀、政紀處分的84.6萬人。其中開除黨籍13.8萬人；被開除黨籍又受到刑事追究的3.8萬人。在受處分的黨員干部中，縣處級2.9萬人，廳局級2422人，省部級98人。由這些數字可以看出地域回避制度并沒有遏制腐敗現象的發生，相反卻導致了官員的短期效應，缺乏長期規劃，在任期間疲于應付各種復雜的官場聯系，政策朝令夕改，還沒有了解當地的實際情況便要調離。既不利于當地經濟社會的長期效益，也影響黨和政府的形象。

（二）地域回避制度也激化了一系列矛盾沖突

現在實行相當嚴密的戶籍制度，公務員在外地任職，往往造成夫妻兩地分居，也牽扯到住房、子女等一系列問題，不免會造成回避制度與我國目前正在實施的某些其他規章制度相矛盾相沖突的局面，在一定程度上制約了回避制度的有效實施。同時，規定縣鄉兩級實行地域回避也與我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府的組織法》的有關規定相矛盾，按照規定縣鄉兩級領導是有縣級人民代表大會和鄉級人民代表大會分別選舉產生，這樣產生的縣鄉級領導原籍都是本地的，因此地域回避制度應該根據實際情況逐漸退出歷史的舞臺。

總之，目前我國公務員回避制度體制過于僵化，執行缺乏靈活性，不適應我國現實的國情。

三、和國外的公務員回避制度相比對

在有的國家例如美國以及歐美一些國家，地域回避作為回避制度的內容逐漸退出歷史的舞臺，這是由社會結構的多元化、社會流動性強以及歷史文化等因素造成的。

考察外國公務員法可以看出，各國對公務員回避制度的規定都是職務回避和公務回避，而不涉及地區回避。這是因為，在西方民主政治國家，一切公職人員都向選民負責。選票決定了官員的去留，沒有一個可以把他們隨意任免調遣的制度，官員必須代表選區內絕大部分居民的利益，必須根據選區內多數選民的利益作出決策。社會結構的多元化和社區人員的流動性決定了一個選區不可能由一個家族占選民的絕大多數。官員與選民之間的聯系不再是建立在血緣、地緣的基礎上，而是以利益為紐帶的聯合。

根據我國現行的人事制度和選舉法規，縣、鄉的主要領導由人民代表選舉產生，依據地域回避的規定，縣鄉的主要領導要實行地域回避，這就導致按照選舉程序確立的候選人超出本地選民及人大代表的了解范圍，代表們不得不在“無知”的前提下作出“有限理性”的選擇。

四、結語

在人情傳統與法制精神并存的今天，地域回避制度是否還有其存在的理由是值得我們商榷的。人民選出的官員必須是了解當地的實際情況，能真正代表人民的利益的官員。筆者個人認為，隨著民主法治的發展，尤其是基層民主政治建設的不斷深入，地域回避制度將在若干年后逐步失去存在的必要。

參考文獻：

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