以法治思維引領和實現邵陽綠色發展

摘要：綠色發展是國家“十三五”規劃提出的“五大發展理念”之一，將綠色發展作為關系我國發展全局的一個重要理念，作為“十三五”乃至更長時期我國經濟社會發展的一個基本理念，體現了我們黨對經濟社會發展規律認識的深化。而法治是我黨治國理政的基本方式，黨在領導人民進行社會主義經濟建設的過程中，同樣要堅持法治思維的引領。

關鍵詞：法治思維 經濟發展 發展方式

法治是現代國家發展的必然選擇，也是國家治理現代化的必由之路。邵陽地處湖南的中部偏西南部，自然生態資源豐富，水土植被資源保護良好，在新一輪經濟結構調整、經濟發展轉型和新一屆市委提出的實施“兩中心一樞紐”發展戰略中，如何做到在發展經濟的同時又要保護好現有的生態資源不被破壞，樹立正確的發展理念和發展方式非常重要。在依法治國的大背景下，運用法治思維引領和實現邵陽綠色發展的理念應成為必然選擇。

一、邵陽生態資源豐富且良好，需要用新的發展理念來引領和實現綠色發展

（一）邵陽自然生態環境相當宜人

邵陽尤其是邵陽西部地區是長江流域的生態屏障，也是湖南陸地生態系統生物多樣性的重點區域，孕育了類型豐富的自然流域資源以及內涵深厚的人文旅游資源。2011年統計數據顯示，城步縣森林覆蓋率為72.3%，林木蓄積量為854.6萬立方米；綏寧縣森林覆蓋率為73.93%，林木蓄積量為1592.2萬立方米；洞口縣森林覆蓋率為57.76%，林木蓄積量為810.9萬立方米；新寧縣森林覆蓋率為65.4%，林木蓄積量為700萬立方米；武岡市森林覆蓋率為43.15%，林木蓄積量為294.5萬立方米，四縣一市森林覆蓋率為62.5%，比全市平均水平高5.3個百分點，比全省平均水平高5.5個百分點。同時，境內水系發達，境內有巫水、資水、蓼水、夫夷江等河流，蘊含著豐富的水能資源，水能理論蘊藏量950萬千瓦。可開發量85.9萬千瓦。

（二）邵陽自然資源旅游品位較高

邵陽有世界自然遺產地、國家5A級景區1處，3處國家級風景名勝區，1處國家公園，4處國家森林公園，11處國家非物質文化遺產，有開發價值旅游資源240處，涵蓋了8主類、24亞類和71種基本類型。邵陽旅游是自然資源和人文資源、生態風光和民俗風情獨特的有機結合體。各大景區各具特色，互補性強，組合很好，能夠構成一個完整的國際國內客源目的地。主要有三個方面的亮點：一是崀山地質獨特。形成于1億年前的中生代的紅色礫巖、砂巖組成的狹長盆地，具有地質科考價值。上百座奇峰怪巖巍然聳立，眾多狹窄幽深巷谷是其突出特點，地質專家贊譽這里是“丹霞之魂”，旅游專家認為在全國丹霞地貌中旅游價值最高。二是自然風光優美。南山是南方高山苔地草原，比呼侖貝爾更勝一籌。綏寧黃桑、武岡云山、城步兩江峽谷生態優美，且與苗、侗等民族文化相互交融，具有國家級資源檔次。三是歷史文化厚重。新寧的舜帝、楚勇、宗祠、民族風情等文化元素，武岡的千年古城和云山道教文化勝地，綏寧、城步的巫儺文化，均具有很好的旅游開發價值。

（三）邵陽地方政府和群眾綠色生態保護意識逐漸增強

過去很多地方由于沒有樹立生態觀念，沒有可持續發展的思想，特別是受傳統工業文明的影響，人們把環境、生態、資源等作為大自然的恩賜，毫無節制的進行開發，事實證明這樣“竭澤而漁”的道路并不適合經濟社會的良性發展。在新的生態理念支撐下，邵陽地方政府和群眾的生態價值觀得到了培育，更加注重可持續發展，進一步促進人和自然的和諧，注重于實現發展與人口、資源、環境相協調。人們對于轉變發展方式、創新發展模式有著更為深刻的認識，對于走循環經濟、綠色經濟發展之路更具有信心，積極謀求人類的豐富實踐活動與有限的自然資源、脆弱的環境生態之間的承載能力相協調，實現人類社會系統與自然生物圈的穩定和繁榮。在2016年9月30日閉幕的邵陽市第十一次黨代會上，市委莊嚴地提出要以新理念新戰略引領邵陽新發展，特別強調要堅持生態立市，依法治市，建設法治邵陽，以法治思維和方式推動邵陽的新發展，提高邵陽發展的軟實力和競爭力。

二、通過國家治理體系法治化的大戰略來引領邵陽綠色發展

曾經以來，我國以經濟發展為中心，地方政府重視運用政策文件來推動地方發展，有關生態保護政策靈活性很強，但常常朝令夕改，缺乏穩定性和可預期性。國家治理制度的法治化能使綠色發展的相關規章制度更具有穩定性，使地方政府始終遵循法治程序，培養依法履職的法治思維，也使社會公眾易于學法用法，更利于有效監督地方政府的行為。引領和實現邵陽綠色發展，在國家頂層制度設計方面，要做好以下幾個方面：

（一）國家要保障綠色發展立法程序的法治化

綠色發展不僅涉及生態保護，還同社會經濟發展的各個方面密不可分，具有全局性和整體性，相關綠色發展的制度設計必須協調各部門、各方面的利益，統籌兼顧，綜合考量，才能使相關生態保護制度真正起到作用。目前我國生態環境保護的法律法規很多，但有些法律法規制度在實踐中落實困難，制度間彼此不協調不配合現象突出。原因在于，這些立法安排缺乏整體布局和全局理念，更多的是考慮某一單個環境要素或者某一部門的訴求利益，忽視了生態環境資源的整體特性。因此，綠色發展立法程序的法治化至關重要，特別在當前地方立法權有所擴張的情況下，有關綠色發展立法的出臺要堅決擯棄部門立法，應在人大組織并統籌協調各方面利益的基礎上進行科學立法、民主立法，廣泛征求利益相關方的意見，引入立法程序爭辯，把相關綠色發展的立法程序規范化、制度化、法治化。

（二）國家要健全綠色發展的法治體系，為綠色發展提供法律支撐

綠色發展本身即是生態文明建設的重要內容，因此，從源頭嚴防、過程保護到生態補救的一系列生態文明制度體系自然也是綠色發展制度體系的應有之義。因此，綠色發展的法治體系不僅包括嚴格的源頭保護法制體系、過程嚴管法制體系、后果嚴懲法制體系，更要建立健全有利于綠色發展的市場引導法制體系。尤其在當前我國經濟結構轉型的新常態下，構建完善的、政府引導的綠色市場法制體系非常必要。應當建立健全自然資源產權制度、國家自然資源資產管理體制等，在明晰產權、有效保護生態環境和自然資源的基礎上，平衡協調各方利益，轉變傳統自然資源利用模式，依托技術創新促進傳統資源產業的轉型升級。同時，充分發揮市場的調節作用，全面建立健全環境保險、綠色信貸等環境經濟法制體系，完善排污權、林業碳匯等價格交易機制。

（三）司法層面要強化綠色發展法治體系的司法保障

司法是法治體系中保障綠色發展的最后屏障。“有權利必有救濟”“有損害必有賠償”是法治社會的基本準則。生態治理法治化的重要功能就在于對環境侵害進行有效的救濟和補償。通過建立合理的環境損害賠償機制，由造成生態環境損害的責任者承擔賠償責任，確保污染受害者獲得合理賠償。要破除“企業污染、群眾受害、政府買單”的困局。需要從立法上明確規定生態環境損害的賠償范圍、責任主體、索賠主體、索賠途徑、損害鑒定評估機構和管理規范、損害賠償資金核定等基本問題。

目前，總的來看，司法在生態環境保護中發揮著越來越重要的作用。綠色發展的司法保障應當牢固樹立生態文明理念，堅持正確的生態價值導向，嚴懲環境污染和生態破壞行為，引導人們在尊重自然、保護環境的基礎上進行社會經濟的發展。同時，完善環境司法專門化體系建設，逐步建立健全環境資源審判和監督制度；進一步推進環境公益訴訟，最大限度地通過環境民主化推進我國環境司法的改革與發展。

三、大力提升地方政府治理能力法治化實現邵陽綠色發展

由于生態環境的公共屬性，各級政府在綠色發展進程中理應發揮主導作用。面對當前日益嚴重的生態環境危機，政府只有堅持運用法治思維和法治方式嚴格履行生態環境管理職能，作為邵陽而言，全面提升地方政府生態治理的法治化，才能有效實現和推動綠色發展。

（一）依法整合地方政府各部門的綠色發展職能

目前政府行政系統中涉及生態環境保護職能的部門眾多，如發改委、國土、水利、農業、林業、海事、環保等等。政府各職能部門首先應當根據相關法律規定明確自己所承擔的環境保護職能，科學定位其在綠色發展中的功能地位，并依法與環境保護主管部門進行職能履行的協調對接，以確保綠色發展整體職能的完成和實現。同時，綠色發展的整體性也需要各部門、各區域的協調配合，而這種協調配合只有在法治思維指導下，才能使各部門、各區域間的交流與合作有效推進。否則，在人治思維影響下的多部門合作就會因“經濟人利益”而導致多部門各自為政，進而損害綠色發展的整體利益。

（二）大力打造依法治理的服務型地方政府

在綠色發展進程中，政府不能一味使用傳統控制的命令模式開展環境治理，應根據時代發展要求建設重法治的服務型政府。近年來多次發生的“保護環境避鄰事件”使政府陷入“一建就鬧、一鬧就停”的困境。解決這種困境，一方面，政府要簡政放權，簡化項目前置審批事項，加強對環保項目的事前評估、結果公示，事中控制和事后監管。同時轉變環境治理觀念和執法方式，從傳統管控企業排污到引導鼓勵企業轉型升級，從單一懲罰污染到引領企業環境保護和環境治理。另一方面，政府在自身遵從法律的同時，也要努力提高整個社會的法治意識，讓公民對法律懷有敬畏之心，自覺維護公共部門正當執法的嚴肅性和權性。

（三）堅持發展主體多元化協同推進綠色發展

盡管政府在綠色發展中起著引領和主導作用，但并不意味著政府是綠色發展的唯一主體。綠色發展具有全局性、整體性，必須發揮全社會的力量，通過多種方法和手段實現綠色發展。作為國家權力機器，政府應著力把握綠色發展的運行方向和發展目標，重點實施整體社會經濟的宏觀調控。要強調市場主體的重要作用，摒棄人治和權力思維，讓法治思維貫穿于綠色發展的全過程，運用法治方式統籌協調經濟發展與生態環境保護的關系。同時，在事關綠色發展的權力運行中，要把公眾參與、專家研討、風險評估、合法性審查、集體討論決定等程序確定為重大行政決策法定程序，確保綠色發展的決策制度科學合理，并采取“政府管理、市場調節、社會調整”等綜合調整機制，形成“政府主導、市場運作、公眾參與”的聯動機制，真正促進綠色發展。

參考文獻：

[1]中共中央、國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》[R].

[2]中共邵陽市委、邵陽市人民政府《關于推進綠色邵陽建設的實施意見》 [R].

[3]邵陽市人民政府.2015年-2016年邵陽市兩型社會與生態文明建設報告[R].2016.

[4]中國共產黨邵陽市第十一次代表大會報告《用新理念新戰略引領新發展為全面建成小康邵陽而奮斗》[R].2016.

作者簡介：肖功軍（1970-），男，湖南武岡人，湖南省中共邵陽市委黨校法學教研部副主任，大學學歷，法學講師，研究方向：行政法學、黨內法規。