加強鄉鎮人大工作研究

路冬

摘要：鄉鎮人大是我國最基層的國家權力機關，做好鄉鎮人大工作關系著我國社會主義事業建設的全局。近年來，安徽省天長市在鄉鎮人大工作和建設中進行了積極的探索，取得了較好的成績。本文在總結分析天長市加強鄉鎮人大工作的主要舉措基礎上，針對目前天長市在鄉鎮人大工作中仍然存在的問題，提出進一步加強鄉鎮人大工作的對策建議。

關鍵詞：天長市 鄉鎮人大 人大代表

中圖分類號：D624 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2017）14-0007-03

十八大以來，國家高度重視堅持和完善人大制度，做好新形勢下人大工作，實現人大理論和實踐創新，推動人大建設提高水平。2015年，《全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》的下發，是加強縣鄉人大工作的重要舉措。同年，新修訂的《安徽省鄉鎮人民代表大會工作條例》公布，滁州市率先開展“鄉鎮人大建設年”活動。天長市抓住機遇，在做好全市鄉鎮人大建設情況調研的基礎上，深入開展活動，在健全完善鄉鎮人大制度、推動鄉鎮人大工作與時俱進等方面取得了明顯成效。

一、天長市加強鄉鎮人大工作主要舉措

（一）狠抓制度建設，夯實鄉鎮人大工作基礎

2015年1月，《關于轉發〈中共滁州市人大常委會黨組關于進一步加強鄉鎮人大建設的若干意見〉的通知》（下文簡稱“滁[2015]3號”文件）下發，要求全市高度重視鄉鎮人大建設，支持鄉鎮人大依法行使職權，充分發揮基層國家權力機關作用。同年2月，《滁州市鄉鎮人民代表大會議事規則》《滁州市鄉鎮人民代表大會主席團議事規則》和《滁州市鄉鎮人大主席、副主席職責》等規范性文件出臺，為轄區內各鄉鎮人大建設的穩健推進提供了引領，奠定了基礎。天長市人大常委會在積極組織開展學習、消化和吸收文件精神的基礎上，結合本市工作實際，狠抓制度建設，將現有的制度進行了梳理、修改和完善。

1.堅持落實“二二四四”制度①

（1）堅持每年召開兩次人代會。為發揮人大監督作用，天長市各鄉鎮人大每年組織召開兩次人代會。第一次安排在3月底前舉行，主要聽取鎮政府、鎮人大、鎮財政工作報告，聽取、審查和批準鄉鎮經濟和社會發展計劃，選舉產生鎮財政預算審查委員會、財政預算審查小組、議案審查委員會，并根據監督工作的需要，票決年度人大工作評議單位。第二次人代會安排在10月底前舉行，主要聽取和審議鄉鎮年度財政預算調整報告，鄉鎮年度黨政重點工作、中心工作開展情況報告以及人大代表議案和建議辦理情況報告和人大評議單位述職報告，并評議、測評相關單位。

（2）組織代表進行視察。為充分體現人大代表履職作用，各鄉鎮人大主席團每年至少組織兩次人大代表視察，視察對象主要有現代農業示范區建設、水利工程、文化廣場建設、環境綜合整治、學校及衛生院等。代表們在充分了解的基礎上，提出有針對性的建議，同時為人代會的順利召開做準備。

（3）定期召開主席團會議。為充分發揮人大閉會期間的工作職能，鄉鎮人大主席團依法履職，在規范會議程序、提高審議質量、加強監督實效等方面下工夫。鎮人大主席團每季度召開一次主席團會議，每年至少召開四次。聽取和討論鄉鎮政府的專項工作報告，檢查法律、法規的實施情況，聽取人大代表反映的問題，并將意見建議表格化督促政府辦理。

（4）積極開展代表小組活動。為不斷提高人大代表整體素質，鄉鎮各人大代表小組，每季度至少組織開展一次代表活動，每年至少開展四次代表小組活動，調研普法宣傳工作、衛生工作，并撰寫調研報告。[1]

2.建立“四項制度”及鄉鎮人大秘書工作職責

（1）建立“四項制度”。依照滁州市人大“兩規則一職責”，天長市人大常委會建立和完善了《鎮人大主席團督辦人大代表議案建議制度》《鎮人大主席團接待和辦理人民群眾來信來訪制度》《鎮人大主席團成員聯系代表小組制度》《鎮人大工作通報制度》四項制度，并要求各鎮街人大公布上墻，認真貫徹執行。以銅城鎮人大為例，銅城鎮人大為人大代表發放《銅城鎮人大代表履行代表職責紀實手冊》，“四項制度”寫入紀實手冊，并嚴格貫徹執行。

（2）制定《鄉鎮人大秘書工作職責》。人大秘書發揮著上傳下達、溝通協調的作用，是人大主席最直接的助手。《鄉鎮人大秘書工作職責》從協助處理主席團的日常事務、協助督查代表議案辦理情況、負責鄉鎮人大宣傳報道工作及時報送材料等方面對人大秘書的工作做了明確要求。

（二）狠抓專職隊伍建設，筑牢鄉鎮人大工作支柱

實踐生動地告訴我們，把具體要求轉化為實實在在的人大活動，人大工作不僅有所作為，而且大有可為。“鄉鎮人大建設年”活動開展以來，天長市人大常委會加強指導，組織部、編制辦等部門密切配合，各鎮街黨委、人大不斷落實責任，全市鄉鎮人大工作煥發新活力，呈現新作為。

1.組織建設得到新加強

天長市轄14個鎮1個街道，其中建制鎮3個。天長街道人大工委配備主任1名、副主任1名。3個建制鎮中的2個人大主席由鎮黨委書記兼任，均配備專職副主席，其余11個鎮的人大主席均專職配備，10人與同級黨委書記、鎮長同職級；所有的鎮人大主席或專職副主席均列席同級黨委會議，基本上落實了同職級政治生活待遇。上述主席、副主席，主任、副主任的配備，為鎮人大開展工作提供了組織保證。此外，市委組織部精心調配、認真篩選，部長親自把關，為各鎮、街配備了專職人大秘書1人。全市15名專職人大秘書平均年齡26歲，大專學歷的2人，本科學歷的12人，研究生學歷1人，都有3年以上基層工作經驗和一定的寫作功底，市委組織部專門下發了人大秘書任職文件。

2.隊伍素質得到新提升

召開專題會議，傳達學習人大建設工作座談會精神。認真組織各鄉鎮人大干部參加上級人大開展的培訓班，采取參觀考察、業務知識授課、交流互動等形式進行培訓，提升了業務水平，增強了工作能力。2015年11月，天長市組織安排各鄉鎮人大負責人前往北京培訓基地接受系統培訓，為進一步提高履職能力打下堅實基礎。endprint

3.建立代表履職激勵機制

天長市各鄉鎮人大積極探索，并初步建立人大代表激勵機制和不稱職代表退出機制。對于工作履職方面表現突出的代表給予表彰獎勵；對于未能有效履職或因崗位調動不宜繼續擔任代表的，勸其辭去代表職務。與此同時，天長市督促建立代表建議辦理工作責任制，與目標績效考核掛鉤，為推動高效率辦理代表建議而努力。

（三）設立專項經費和工作場所，保障鄉鎮人大工作基本條件

為保證代表活動經常化、規范化、制度化，天長市切實加強人大代表工作經費保障工作。鎮人大行使職權所需的各項經費被列為人大專項經費，實報實銷。與此同時，人大代表經費建立起了動態增長機制。以2015年為例，天長市14個鄉鎮人大每人每年人大代表經費均不低于600元。其中，每人600元的有5個，在600到1000元之間的有7個，超過1000元的有2個，代表經費全部列入財政預算。另外，天長市加強落實代表履職補助制度，進一步提高了代表履職熱情。

在人大工作環境方面，各鄉鎮均在政府辦公樓設立了人大辦公室和代表活動室。辦公室辦公用品配備齊全，為工作的順利開展提供了必要條件。為推進代表小組活動開展，各鄉鎮人大配備代表活動室并進行規范化建設，全市14個鎮、1個街道共建立規范化的代表小組活動室96個，制定了詳細的活動計劃和相關規章制度，定期開展代表小組活動。此外，各村都設立了人大代表接待室，方便接待選民，并定期開展“代表接待日”活動。

（四）狠抓落實，促進鄉鎮人大工作健康發展

1.開展代表視察和執法檢查

各鄉鎮人大主席團牢牢把握經濟發展中心、服務社會各項事業發展大局，先后圍繞美好鄉鎮建設、綠化工程、土地整治、民生工程等組織代表進行視察，通過視察，代表們增強了發展地方經濟、保護環境、建設和諧家園的信心。另外，加強對《農業法》《教育法》《土地承包法》等法律進行執法檢查，并對相關法律法規的實施提出意見和建議。

2.開展工作評議和專題調研

各鄉鎮通過在人代會上無記名的形式，票決出每年的工作評議單位，先后組織人大對基層派出所、司法所、財政所、計生服務所、農電站、水利站、民政辦、社會保障辦等單位進行工作評議。評議過程中，加強組織領導，制定嚴格的實施方案；加強宣傳，著力營造評議氛圍；多措并舉，開展廣泛的調研走訪；建立長效機制，鞏固評議成果。在廣泛調研的基礎上，提出整合涉農項目、調整部分項目驗收時間、引進項目監理加強對民生工程全過程跟蹤監督等建議，得到了有關部門的采納。

3.督辦代表議案建議并開展代表述職和接待選民

各鎮人大對代表議案建議認真進行交辦，通過定期進行督辦、回訪代表、聽取辦理進度和結果匯報等形式，努力促進政府部門辦理質量、辦理效率的提高和代表滿意率的提升。據統計，在2013年，天長市各鄉鎮人大通過有計劃的安排，代表接待選民達到1748人次，推動解決民眾反映的現實問題916個，有237名人大代表分別向選民進行述職，并接受選民的現場評議。

二、天長市鄉鎮人大工作目前尚存在問題

天長市在鄉鎮人大工作和建設方面取得一些成果，但是在實際工作中仍然存在不足需要及時妥善解決。

（一）對鄉鎮人大地位和作用的認識有偏差

金太軍教授曾做過一次關于民眾對鄉鎮人大地位和作用認識的抽樣調查，在1000位答卷人中，竟有638%的人認為“現在農村鄉鎮一級的權力機關是鄉鎮黨委”，只有84%的人知道是“鄉鎮人大”。[2]該調查在一定程度上反映了人們對鄉鎮權力分配、運行狀況以及對人大性質與地位的判斷有偏差。現實中，有人認為轉崗人大是照顧安排即將退休的干部；有的人大代表缺乏參政議政的政治熱情，只是把參加人大活動看作“例行公事”；有的認為人大工作就是開開會、舉舉手、吃吃飯、說說話，所謂監督就是找岔子、添亂子，代表活動就是負擔，沒有形成對人民代表大會性質和作用的正確認識。認識上的偏差對于鄉鎮人大建設有著負面作用。

（二）鄉鎮人大代表的素質有待進一步提高

鄉鎮人大由選民直接選舉產生的人大代表組成，代表的素質直接影響著人大建設的質量。實際上，鄉鎮人大代表的文化水平存在著明顯的差異，整體文化水平層次偏低。部分代表的政治責任感不強，意識不到人大代表的責任感和使命感；還有一些代表知道自己享有監督權，卻不知具體監督什么、怎樣監督；還有些代表政治活動能力較低，缺乏政治魄力，不能將選民意志通過代表活動與其他代表達成共識。

（三）鄉鎮人大監督權的行使相對乏力

天長市各鄉鎮人大監督乏力是由多方面的因素導致的。首先，人大監督權的行使主要通過召開代表大會、聽取報告、代表視察等方式進行，然而活動流于形式，監督效力沒能真正發揮，法定的詢問、質詢、罷免等有力監督方式未能有效開展。其次，一些重大事項未按規定被列入會議議程，人大難以監督。再次，受預決算監督機制不健全、專業人才匱乏等因素制約，人大對預決算的審查及執行缺乏制約，對預算外資金監管不力。此外，多數鄉鎮干部輕視人大監督，重視黨委和政府領導的現象依然存在，導致鄉鎮人大監督權的行使相對乏力。

（四）代表建議辦理實效有待提高

《滁州市鄉鎮人民代表大會議事規則》第21條明確規定，人大代表向鄉鎮人大提出的建議、批評和意見，由主席團交有關組織辦理，鄉鎮人大主席、副主席負責日常督辦，有關組織應當按時辦結并答復。然而實際上，天長市有關部門對代表建議存在辦理積極性不高、辦理程序不規范、建議落實有待進一步加強等問題。主要原因有：部分代表所提建議質量不高；政府工作人員的素質和工作態度有待提升；一些承辦單位的辦理效果不理想，部門答復的意見比較簡單；涉及多部門的建議未得到有效協調。

三、進一步加強鄉鎮人大工作的對策建議

（一）加強人大制度宣傳，擴大鄉鎮人大影響力endprint

《憲法》和《地方組織法》賦予了鄉鎮人大明確的性質、地位和職權。然而由于諸多原因，鄉鎮人大的性質、地位和作用在社會上尚未得到充分的認識和重視。[3]有必要加強人大制度宣傳，擴大鄉鎮人大的影響力。首先，可以借助大眾媒體宣傳鄉鎮人大的法定地位及職權，促使民眾知法懂法，并能夠主動維護人大權威。其次，在舉辦各級人大干部培訓班時，加強人民代表大會制度方面的培訓，增強人大干部的認同感。另外，發揮新媒體的力量，多方面、多層次、多形式地傳播鄉鎮人大工作取得的成績、典型經驗和做法，擴大鄉鎮人大在群眾日常生活中的影響力，增強廣大干部和基層群眾對人大制度和人大工作的了解，為基層人大工作創造良好社會氛圍，努力推進基層政治文明建設。[4]

（二）進一步提高鄉鎮人大代表履職能力

鄉鎮人大代表是鄉鎮人大監督工作的重要力量，提高鄉鎮人大代表的履職能力，充分發揮其主體作用，有助于鄉鎮人大監督實效的發揮。[5]

1.優化代表結構比例

在考慮鄉鎮人大代表候選人時，不僅要考慮其政治素質、思想品德、文化水平和履職能力等各方面條件，還要考慮代表的結構比例和人大工作的實際情況，做到統籌兼顧，把好人大代表的“入口”關，將思想政治素質好、參政議政能力強、民主意識較高、能夠勝任人大代表工作的群眾納入人大代表隊伍，提高隊伍工作能力，提升隊伍工作水平。

2.加強代表履職培訓

代表履職培訓是提高鄉鎮人大代表履職能力的重要途徑。要把基層人大培訓列入議事日程，每年開辦培訓班，分期分批地對基層人大工作的同志進行業務培訓，把培訓人員的范圍擴大到代表小組組長。不僅要加強相關法律法規的培訓，增強代表的法律意識，使代表們明確自身的權利與義務，提高參政議政的能力。而且要加強代表履職能力的培訓，增強鄉鎮人大代表了解和反映民意的能力、撰寫議案的能力、審議工作報告的能力以及會議討論發言能力，不斷提高代表的履職能力和水平。

（三）加強鄉鎮人大監督權的行使

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，加強人大的監督職能是堅持和完善人民代表大會制度、發展社會主義民主政治的必然要求。[6]首先，要進一步健全法律規定。鄉鎮人大監督遇到的困難和問題與我國現行相關法律規定的不完善有著密切聯系，“法”是人大開展監督工作的重要依據，人大工作不僅要實體合法，而且要程序合法，人大監督必須按照法定程序辦事，完善相關的法律規定是推進鄉鎮人大監督工作的重要保障。其次，要協調鄉鎮人大與黨委、政府的關系。堅持和依靠黨的領導是人大工作的根本政治原則。鄉鎮人大要堅持貫徹落實黨的路線、方針、政策；鄉鎮黨委在領導鄉鎮人大工作的同時，也要努力解決鄉鎮人大在工作中出現的現實問題。人大與政府是監督與被監督的關系。鄉鎮人大要樹立人大監督的權威性，在對政府機關開展監督時，要敢于并善于監督，督促政府改進工作做法，提高政府辦事效率；鄉鎮政府應就一些重大事項報請人大審議和批準，并認真執行人大的決議或決定。

（四）切實提高代表建議辦理實效

鄉鎮人大主席團要發揮好橋梁紐帶作用，在提高代表建議質量方面下工夫，將建設性意見及時傳達給政府，并保障建議辦理實效。首先要加大督查力度，督促政府提高辦事效率。對已列入計劃待解決的代表建議，相關部門要跟蹤抓好落實。辦理代表建議的過程中要加強監督，確保代表建議從交辦到落實進展順利。如果出現部門間“踢皮球”現象，要加強協調，積極創造條件予以落實。對一些重大問題，有關領導要親自出面協調解決，真正做到讓人大代表和人民群眾都滿意。其次要強化責任意識，相關部門要加強與代表聯系，認真聽取代表意見，加強改進工作作風，進一步規范辦理程序。承辦代表建議的單位要及時匯報辦理結果，主動接受代表的監督，如出現未能按時完成的情況，要說明原因和理由，取得代表的理解。

四、結語

加強鄉鎮人大工作關系國家政權的鞏固和發展以及國家的長治久安和繁榮昌盛。新形勢下，必須堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一，不斷推進人民代表大會制度的基層實踐，提高鄉鎮人大工作水平，使人民代表大會制度扎根于百姓心中，夯實國家治理現代化的重要基礎。[7]加強鄉鎮人大工作和建設任重而道遠，天長市鄉鎮人大建設既已取得一定的成就，但是在人大建設的過程中，仍需不斷探索，創新工作做法，為人民群眾謀取更大福利。

注釋：

① “二二四四”制度即每年至少召開兩次人代會、組織兩次代表視察、召開四次主席團會議、開展四次代表小組活動。

參考文獻：

[1]王瑞.天長市永豐鎮堅持“二二四四”制度，不斷加強鄉鎮人大建設[EB/OL].[2016-11-24].http：//www.tcxfw.gov.cn/Info/41242.aspx.

[2] 金太軍.關于加強鄉鎮人民代表大會建設的思考[J].人大研究，2000（10）：9.

[3] 張科.關于加強鄉鎮人大工作的思考[J].人大研究，2006（6）：30.

[4] 吳國才.當前我國鄉鎮人大制度建設存在的問題及對策研究[D].鄭州大學，2010.

[5] 潘麗媛.關于鄉鎮人大監督問題的研究[D].復旦大學，2013.

[6] 宋曉普.完善地方人大監督機制問題的研究[D].山東師范大學，2012.

[7] 阮重暉，方永紅.關于加強鄉鎮人大工作和建設的若干建議[J].人大研究，2015（6）：29.

責任編輯：孫 瑤endprint