溫州水環境治理項目PPP模式研究

◆基金項目：2016年溫州市哲社科規劃課題——PPP模式下溫州水環境治理投融資機制研究

（項目編號：16wsk140）的階段性成果

■中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2017）08-0011-04

期的水環境治理資金不足，嚴重影響到水環境治理的可持續推進，大量的水利工程建設資金投入使得政府財政支出捉襟見肘，建設投資不足制約著溫州水利建設的發展。作為政府與社會資本合作模式的典范，PPP（Public Private Partnership）項目融資模式，近年在國內風生水起。PPP 項目融資模式，可以使社會資本更多地參與到水環境治理項目中，吸收私營部門在投資和建設中更加有效率的管理方法與技術，符合我國宏觀經濟政策方針。PPP 融資模式公私雙方形成互利合作的長期目標，能更好地為社會和公眾提供服務。據溫州市發改委統計，截至2016年8月，溫州共推出3批104個PPP項目，總投資達到2 300億元。其中簽約落地19個，范圍涵蓋市政、交通、水利、公共服務設施等多個與民生關聯較強的領域。目前溫州市列入國家、省PPP項目庫數量居前位，2015年全市分別有8個、17個項目列入國家發改委第一批、第二批PPP項目庫，入庫項目數位列浙江省第一。有27個PPP項目列入省發改委第一批PPP項目庫，總投資1 285億元，分別占全省的23.3%和30.5%，項目數和總投資均居全省首位。有8個項目列入省財政廳第二批PPP項目庫，數量居全省第三。同時，已建立一批PPP咨詢服務機構庫，助力PPP項目實施逐步實現法制化、規范化、專業化。

一、水環境治理項目PPP模式的優勢分析

（一）應用優勢分析

作為公共產品的水資源原則上是由政府買單，是一項公共建設服務。但是，政府財政資金有限，水環境治理遇到資金瓶頸，而大量的社會資本又找不到投資方向。通過水環境治理建設PPP項目模式，將社會資本與水環境治理進行有效對接，顯現以下優勢：

1.有效彌補財政資金的不足，實現資金的效益最大化。水環境治理投資項目所需資金數額大、投資周期長、投資收益回報慢，加之地方政府債務高居不下，沒有足夠的財力保證治理投入。水環境治理公共需求強烈，為解決公共需求與資金之間的矛盾，公共部門需要在項目整個生命周期適當環節引入多元化的PPP模式，以加快水環境治理項目建設滿足公共需求。通過引入私人資本進入到水環境治理領域，將私人資本天生的競爭屬性帶入到壟斷領域，利用競爭機制給項目的設計、建設以及運營等環節帶去創新的動力。利用私人資本專業的資源整合能力和強大的創新能力，提供質量更高的公共產品和服務，在此基礎上又能提供許多創造性的增值服務，給項目帶來了更多增值收入的機會。

2.降低項目建設運營的成本，提高服務水平。對于私人資本而言，追求利潤的最大化，是其資本的天性。水環境治理項目PPP模式通過引入私人資本可以充分利用私人資本逐利性這一特性，將建設、運營管理的某些環節交由私人資本，賦予其極大的自主性，激勵私人資本制定最有效率的建設方案、運營管理制度，降低一般建設費用，以提高運營管理效率。在PPP模式下，在保證公共利益最大化的前提下，私人部門為了實現投資的最大收益，維護自己的商業信譽，私人部門必定會具有提升服務水平、提高服務效率的內在動力。同時，私人資本所具有的技術、經營管理、人才等優勢能夠為其目標的達成提供有力的支持。

（二）風險分擔比較優勢分析

水環境治理項目通過引入 PPP 模式，公共部門和私人部門在達成協議合約的基礎上共同參與建設和運營水環境治理項目，各自發揮自身具備的優勢，充分利用自身的資源，能夠解決水環境治理項目投資不足、風險各自承擔、項目運營效率低下等問題。公私合作雙方能夠在一定的制度框架內形成互利的共同目標，參與各方雖然不能達到自身追求利益的最大化，但總收益卻是最大的，在總收入最大的前提下，參與各方達到“投入-產出”的最佳比，這符合水環境治理項目建設運營的宗旨。水環境治理項目引入PPP公私合作建設運營模式，公私雙方實現協同管理，項目總風險水平比公私雙方單獨投資有所降低。事實上，公共部門在政策信息等方面具有優勢，而私人部門則在降低工程造價、降低建設成本、技術創新、改善經營管理等方面具有優勢，公私雙方可以實現優勢互補。各風險在公私部門間實現最優對應后，整個 PPP 項目就達到了風險最小化、利益最大化。

二、水環境治理中PPP模式的運用

（一）PPP模式在水環境治理中的運作形式

將PPP模式應用于水環境治理，其典型模式有：托管運營、BOT（建設-運營-移交）和 TOT（轉讓-運營-移交）三種。

1.托管運營模式。在保證水環境治理項目所有權公有的前提下，通過管理合同和服務合同形式委托私人部門參與設施的運營。管理合同可以減少政府對項目日常管理中的干預，民營企業在設施管理中更加具有自主權，完全把水環境治理項目運營中的權利和責任委托交給私人部門。服務合同主要是從社會資本方吸取一些成熟的技術和專業經驗，改善經營管理，降低運營成本。在管理合同模式和市場機制的保障下，民營企業是純粹的運營主體，使得經營效率和服務質量水平都有大幅度的提高。管理合同模式中，政府在運營期間的支出和服務費相對穩定，企業在經營過程中面臨的經營風險較小，收益率較低。管理合同模式因為只是將項目運營管理外包給專業部門，仍然無法從根本上解決政府建設資金短缺的困難。

2.BOT 模式。BOT，是指政府與投資者簽訂合同，由投資者組成的項目公司自行籌集項目資金，按照政府意愿及要求建設合同中規定的項目。合同存續期內設施的運營和維護由投資者負責，可以通過一定的費用收取，來獲得合理的投資回報。水環境治理運用BOT模式的優勢是非常明顯的。對政府而言，BOT項目最大的好處在于吸引社會資本，減輕政府財政壓力。政府通過將“特許經營權”出讓給企業，讓企業取得特許經營權帶來的收益，政府在特許經營期內以污水處理費或者財政補貼來分期支付資金，減少了財政支出。對企業而言，由于有政府污水處理費或財政補貼做擔保，降低了BOT項目的風險而且投資回報穩定，也為企業在銀行等金融機構融資增加了可靠性。表面上，BOT 項目由于民營企業參與項目建設，民營企業成本的收回及利潤的取得來源于對居民和政府的收費，水環境治理項目的總成本會增加。但由于民營企業固有的優勢，能提高項目建設、運營效率，達到降低成本的效果。所以說 BOT 項目實際成本增加與否是政府和私營部門兩個部門共同作用的結果。事實上，與其他幾個模式相比，無論是環境基礎設施的投入還是運營成本，私營企業都要比公共部門低。

3.TOT 模式。TOT模式，指的是由政府建設水環境治理設施后，聘請第三方機構對資產進行評估，然后以公開招標方式向社會投資者出讓特許經營權及相關資產，社會投資者在得到相關設施所有權和獲得特許經營權之后，成立項目公司，對項目進行經營管理。在合同期內，該公司擁有運營和維護該設施的權力和責任，回收投資和獲得合理的利潤則是通過收取污水處理費來實現。在合同期屆滿后，投資公司將水環境治理設施無償地轉交給政府部門，結束雙方合作。從根本來講，TOT 模式是民營企業承租水環境治理設施，一次性向政府支付租金，再通過自身的經營管理，向政府和公眾收取費用，在租賃期滿，將設施移交給政府的一種形式。TOT 模式下，政府不僅可以全部回收設施建設投入的資金，還在一定程度上解決了運營問題。另一方面，對于經營公司而言，中標接手的是已經全部建設好并且能夠正常經營的項目，不存在建設期面臨的風險，雖然 TOT 模式下的投資回報率會比 BOT 模式要低，但仍具有較大吸引力。TOT 模式的關鍵在于設施出讓前的資產評估，計算出恰當的投資回報率，防止國有資產的流失和暗地里向社會資本輸送利益。

（二）水環境治理中PPP項目實施過程

一個水環境治理PPP項目自立項到合作期滿往往有十幾年或幾十年的時間，整個實施過程需經歷立項、招投標、談判、履約四個階段。

1.立項階段。在這一階段，政府根據水環境治理需求計劃列出擬建項目清單并向社會公布。私人資本可以根據自身實力和興趣，向政府提出以PPP方式建設某項目的建議，并申請投標或表明承擔該項目的意向。政府則依靠咨詢機構進行各種方案的可行性研究，根據各方案的技術經濟指標決定采用何種方式。

2.招、投標階段。如果項目確定為采用PPP方式建設，則首先由政府或其委托機構發布招標廣告，然后對報名的私人機構進行資格預審，從中選擇數家私人機構作為投標人并向其發售招標文件。投標人必須在規定的日期前向招標人呈交投標書。招標人開標、評標、排序后，選擇前2—3家進行談判。

3.談判階段。選定幾個備選的投標人后，政府委托的招標人要依次同他們進行談判。商討政府和PPP項目公司的權利和義務，決定雙方的風險和回報。成功則簽訂合同，不成功則轉向下一個投標人。有時談判需要循環進行。

4.履約階段。這一階段涵蓋整個合同期，又可以分為建設階段、經營階段和移交階段。PPP項目公司是這一階段的主角，承擔履行合同的大量工作。良好的特許合約可以激勵PPP項目公司認真負責地監督建設、經營的參與者，努力降低成本，提高效率。

三、水環境治理項目PPP模式風險分擔和規避

PPP項目投資金額大，時間長，不同項目間的差異較大，常常無先例可循，所以PPP的風險也較大。風險的把控有兩種途徑：規避或分擔。規避指通過一定的防護措施降低不利情況發生的概率；分擔指事先約定不利情況發生下損失的分配方案。PPP項目中對風險的把控，是合同的重要內容，通行做法是：誰最能控制的風險，其風險便由誰承擔。

（一）風險分擔

風險類型及分擔比例見表1。

（二）風險規避

1.提高風險管理水平。正確認識風險的存在，提高對風險的防范意識；加強項目前期工作，及時發現問題并提出對策。提高項目的針對性，采取確保重點、兼顧一般的原則，化解技術和資金風險。加強和完善項目招投標工作和合同管理工作，選好施工單位，化解工程風險和外部協作條件風險。實施工程監理制度，化解技術、資金和工程風險；完善工程管理制度，用嚴格的制度確保工程的順利實施。

2.利用保險等措施規避風險。社會資本方應當充分妥善利用保險應對措施分解風險。建設靈活的調價機制解決邊界經營條件風險、最低需求及其他非社會資本經營可控風險。最低需求量的風險不是按預測數量直接加以考慮的，應當考慮社會資本方應當化解一定的需求下降風險，故最低需求量按預測量的70%加以計算。

四、PPP模式下水環境治理項目績效考核

水環境治理PPP項目中，嚴謹可行的績效考核制度，是政府方維護公眾利益、監督企業切實履行對應職責和義務的必要手段。

（一）績效考核方案設計要點

1.明確考核內容和評價標準。水環境治理績效合同服務一般應同時對項目合作范圍內的水質、水量、防洪標準、設施設備維養、水體視覺衛生，以及水域岸線管理等常規內容進行績效考核，同時可結合項目特征和特殊需求設置其他考核項。其中，水質和水量標準應充分結合地域、時間和地方需求等個性化因素。針對每個考核項應設置詳細的評價指標和考核得分標準，這是整個績效考核方案設計的重點也是難點所在。

2.應將常規考核與臨時考核相結合。考核方法上，可將常規考核與臨時考核相結合，以及將技術考核與公眾反饋相結合是兩條應堅持的基本考核方式。此外，對于流域治理，還應考慮設置監控點與監控斷面相結合以及干流考核與支流考核相結合。

3.要注重績效考核結果的應用。績效考核不是目的，而是依據和手段。一來績效考核結果應當與按效付費相關聯，是按效付費的依據。二來關聯比例確定應體現績效考核的激勵約束原則，是實現既有“激勵”又有“約束”的有效手段。需注意的是：考核周期內的政府付費既可全部也可部分與績效考核結果關聯，具體應視治理客觀難度確定，而不是“一刀切”。績效指標評價將影響政府補助金額。

（二）績效考核指標設計

績效指標考核體系見表2。

PPP是水環境治理的有效模式，能夠將水環境、水生態、水經濟、水文化統籌規劃、分步實施，也使政府轉變角色，從重投資、重建設轉變為重購買服務、重過程監管，不僅是“招商”，更是“招智”。盡管PPP受到了廣泛的推祟，但PPP模式能否在推動環保企業去更廣泛、更深層次地參與到社會的投資中發揮作用，仍有很多沒有解決的問題需要深入研究。X

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作者簡介：

林松池，男，溫州職業技術學院教授、高級會計師、注冊稅務師、管理學碩士；主要研究方向：財務理論、企業投融資管理。