論草原荒漠化防治立法的完善

青格勒

摘 要：我國草地生態系統屬典型的非平衡生態系統，如今面對的是草原的大面積減少和日趨嚴重的荒摸化。在我國頒布的《草原法》以來，草原荒漠化防治的問題已經得到了很大的改善，但是還是有很多立法情況出現不足，通過對原因的深入分析目前我國有比較健全的保護草原的法律體系，但是隨著破壞草原行為新種類的不斷出現，草原荒漠化的法律防治措施不能有效的與之相適應。本文將通過立法價值，立法體制和立法內容上分析我國關于草原荒漠化防治的立法問題。

關鍵詞：草原；草原生態；草原立法；完善對策

1 我國草原荒漠化防治的立法概況

荒漠化是當今我國乃至世界的主要環境問題之一，同時隨著人們對生態環境的保護意識的提高和加強，在全世界對于保護動物的多樣性也慢慢開始興起，這就使生態環境的問題已經慢慢開始得到全世界的重視和關注。現在各國對荒漠化土地的防治問題也開始加大力度提高重視，無論是在概念的界定還是在防治荒漠化的基礎理論等方面都進行了多個角度，多項領域的研究和探索，同時也注重了在實踐上的工作，尤其實在荒漠化形成、發展、防治、評價、監測等范圍研究加大了力度，使該問題逐漸成為了國際科學研究的最新學科的增長點。同時為了加大各國社會對荒漠化問題的理解和提高群眾的生態環境的保護意識，聯合國規定將2006年定為了“世界荒漠和荒漠化年”。

那么隨著我國對荒漠化防治的問題重視程度逐步提高，同時對防治荒漠化的科學技術的不斷完善，相關技術層面的困難也基本解決。目前，制約著我國荒漠化治理和經濟中沙產業的發展最大的因素就是國家政策和法律機制問題，因為對于荒漠化防治的法律保障機制的研究很少，所以這是很值得探討和深入研究的命題。

目前，我國關于草原荒漠化防治主體的規定在法律、行政法規、部門規章、地方性法規和地方政府規章中均有涉及。其中在法律位階上，對草原荒漠化防治做出了概括性的規定；在行政法規位階上，比如《中華人民共和國草原法》中對草原荒漠化防治主體做出了原則性和一般性的規定。其他相關行政法規也在相關領域涉及草原荒漠化主體的條文作出相應規定；由于草原荒漠化的問題具有特殊性和地域性，所以在地方性法規和地方政府規章這個位階上會更多的作出具體詳細的規范性法律文件。但是我國現在沒有一部專門對草原荒漠化防治進行的法律法規，主要都是一些地方性法規。綜合以上情況，我國草原荒漠化防治立法還存在很多問題，以下作者就對存在的問題進行分析。

2 我國草原荒漠化防治立法的問題分析

我國目前最為嚴重的生態問題之一就是草原荒漠化，同時它也是我國生態建設的一個難點和一個重點，而且又是阻擋生態文明建設的絆腳石。隨著全球環境保護問題的經濟全球化合作的程度提高和協同合作的程度不斷增加，這就使草原荒漠化的法律機制研究受到了各方的重視，被提上了日程。那么在我國對于草原荒漠化的研究工作早在上世紀五十年代初就開始了，與其他環境問題相比還是較為早的。關于其有關立法的出臺也是相對完整和健全的。例如：1985年實施的《中華人民共和國草原法》、1991年實施的《中華人民共和國水土保持法》、1989年實施的《中華人民共和國環境保法》、2002年通過的《中華人民共和國防沙治沙法》等相關法律對草原荒漠化、沙化進行了明確地規定。[1]

（一）《防沙治沙法》對于草原荒漠化問題的局限性

《防沙治沙法》于2002年1月1日開始實施，由于生效的時間較短、對于一些有爭議的地方依然沒有進行修改。關于相關內容和外延都沒有具體的規定，所以《防沙治沙法》的實施效果還有法律的實用性都比預期的差，但是總體上來說，關于防治荒漠化、沙化和環境保護還是有著積極的意義?！斗郎持紊撤ā返膶嵤┮苍诼晟莆覈F在對于荒漠化防治法律體系和法律制度，同時它也是關于治理和預防荒漠化提供了法律根據和制度保障?！斗郎持紊撤ā返牧⒎ㄖ攸c主要體現在對沙漠化土地的恢復和治理上，它在防治草原荒漠化規定的措施之一是與其他部門聯合實施的跨專業跨部門的措施。比如在縣級建立植被管護體系，對于草畜平衡制度，改善蓄養設備和草場可持續利用、執行草場承載能力標準等。[2]從以上就不難看出，《防沙治沙法》是把預防和治理相互結合然后進行了統一的規定，所以也逐漸實現了跨部門和跨資源立法的融合?！斗郎持紊撤ā返某雠_在國內和國際上雖然有較大的影響，在防治草原荒漠化問題上也起到一定的積極作用，但是在具體規定上還存在一些問題。

首先，目前它更像是概念型的法律而不是操作性強的法律，必須結合相關的法律解釋才能應用到具體的草原保護問題中來。在本法中經常用到“沙化土地”這一概念，其中第四章“沙化土地的治理”，整章的治理措施幾乎都涉及到“沙化土地”這個法律概念，但是如何鑒別、如何定義、又如何辨別概念的內涵呢？界定一個法律概念的范圍，對于立法來說，是一個非常重要的法律技術問題?！吧郴恋亍痹陬A防和治理上，必須明確其范圍，因為必須充分考慮恢復和治理沙化土地的經濟成本和地方政府的承受能力，之后才能在法律上將其明確，真正被用來賦予執法主體的權利和義務。在我國目前的國情下，防沙治沙的主體應該為政府相關的部門，但是在這部法律中對于責任的限定也是值得我們深入探討的問題。[3]

其次，防沙治沙法的部分規定過于籠統。該法具有較強的法律原則性，在具體問題的規定上過于籠統、宏觀、不夠細化，缺乏具體性、可操作性和針對性。比如本法第三條中的第七項規定了 “保障防沙治沙者的合法權益”；第八條也規定“對在防沙治沙工作中作出顯著成績的單位和個人，由人民政府給予表彰和獎勵；對保護和改善生態質量作出突出貢獻的，應當給予重獎”。但是在看整部法律中卻沒有關于防沙治沙者的合法權益的具體辦法，如果法律執行的過程中涉及了獎勵或者其他問題執法機關就會很難做出有效的對策。所以更加進一步說明該項規定沒有現實的意義。又比如本法第二十一條規定了，“在沙化土地范圍內從事開發建設活動的，必須事先就該項目可能對當地及相關地區生態產生的影響進行環境影響評份，依法提交環境影響報告；環境影響報告應當包括有關防沙治沙的內容”。環境影響評價報告向哪一級、哪個部門提交，該法中沒有具體的規定。[4]

（二）在草原荒漠化防治立法中存在的立法沖突

在我國的環境與資源保護法律體系中，在防治草原荒漠化的立法問題上存在立法沖突和交叉。如《防沙治沙法》與《草原法》、《環境保護法》之間在機構設置、管理權限等方面的交叉和重疊?！恫菰ā返?條第2款“縣級以上地方人民政府草原行政主管部門主管本行政區域內草原監督管理工作。”這個條款說明了《草原法》對草原資源的監督管理的主體有明確的級別和部門規定。而《防沙治沙法》第18條“草原地區的地方各級人民政府，應當加強草原的管理和建設，由農（牧）業行政主管部門負責指導、組織農牧民建設人工草場，控制載畜量.，調整牲畜結構，改良牲畜品種，推行牲畜圈養和草場輪牧，消滅草原鼠害、蟲害，保護草原植被，防止草原退化和沙化”。本條款關于草原管理和建設主體的明確規定是地方各級政府和農（牧）業行政主管部門。所以這兩部法律在草原管理這一個問題上有著不一樣的主體進行，所以在當中是有一定的沖突問題的。但是由于我國又是有成文的法律國家，并且在關于荒漠化防治立法中存在一定的局限性、可操作性相對較差的問題，但是在執法過程中又要求法律責任明確具體。立法和執法上的差別導致了法律的實施不能完全實現法律的宗旨和功能。

（三）地方政府對于地方草原荒漠化防治的立法質量不強

由于我國地形復雜，每個省份資源差異較大，國家授予地方一定的立法權，目的就是為了更好的結合這個地區的當地情況從而更有效的執行法律，解決地方區域性的環境與資源問題。但是一些地方政府和相關部門對本地區的實際情況了解的不深入、同時又存在立法水平不夠高，對當地民主性問題關注度不高等問題，從而會造成一些地方性法規和規章不符合上位法和本地區的實際要求。最后導致本地區的一些地方性法規落實情況低，主體不明顯，實用性差等問題出現。例如2004年內蒙古自治區第十屆人大常委會通過的《內蒙古自治區草原管理條例》中對于草原建設、草原保護、草原利用、草原監督管理、法律責任以及具體的制度如禁牧休牧制度、限期治理、相關的補救措施、違反草原法律法規的行為進行查處等方面都做了程序性的規定，如果沒有相應的管理機制的配合，這些規定的操作性就很難實現，條例中雖然有相關的規定，但是在具體實施上很難達到預期的效果，尤其在禁牧休牧制度上，應當明確規定禁牧的時間和區域，以及確定休牧后，如何進行恢復性的建設和保護。例如此條例第32條“不得在禁牧、休牧的草原上放牧”，從保護草原的角度來講，應當是禁止任何不利于草原恢復和建設的各種活動，包括旅游。第47條違反本條例第32條第3款規定，在禁牧、休牧草原上放牧的，有草原監督管理機構給予警告，并處以每個羊單位5元以上10元以下的罰款。本人認為此條文不夠清晰化，不夠明確。如果是對草原禁牧、休牧的區域進行了毀滅性的破壞也是處以每只羊5元以上10元以下的罰款嗎？顯然是不合理的，不能簡單的以羊的頭數來決定處罰標準而還要結合毀壞的程度，因此地方性法規的創設應當更有實用性和針對性，只有詳細而具體的相關規定才能從根木上遏制草原資源的破壞。[5]

3 我國草原荒漠化防治立法的完善

在我國完善草原法律體系的重中之重是修改和逐步完善現有的單行法，同時制定出相應的配套的法律法規和相關標準等，所以國家在逐步完善相關法律的進程上應當加快步伐，在各個地方上也應該制定出具有針對性的法律和規章，讓我過的草原問題有法可依，執法有度。以下就是對上述出現的問題進行分析和完善。

（一）完善和修改《防沙治沙法》，同時提升實際操作性

關于《防沙治沙法》中的相關規定過于原則和籠統、部分概念內涵和外延界定不清，實際應用過程中缺乏可操作性的條款，我們要采取措施并加強研究，廣泛征求法學專家、學者、高校法學專業教師和社會公眾的修改意見充分發揮公眾參與的作用，增強其實用性，通過合法的程序進行修改，在全國范圍內增強其實施的效果，更有利于全國的荒漠化防治。以下是我總結的兩點解決辦法。[6]

第一是增強相關立法的技術導向和增加新的法律解釋。在《防沙治沙法》實施之前，我國都是依靠其他部門法的部分條款對草原荒漠化進行規制。所以在這個法律頒布和實施的時候在國內還是引起了廣泛的關注，經過一段時間的檢驗和實施，一些法律學者和法律專家就發現了很多的不足之處，所以人們都會形象的稱它為“概念型法律而不是實施型法律”。那么基于在廣泛的關注下也產生了很多完善這個法律的意見和建議，比如在原來法律的基礎之上，對過于模糊、概括性的地方加上立法注釋，然后一個一個的添加到法律條文中，但是這樣做其實是從根本上對這個法律進行全面改動。因為《防沙治沙法》本身實施的時間并不長，一些隱蔽的問題還沒有充分的暴露出來，因此做出較大的調整確實顯得不妥，忽視我國立法權的嚴肅性。所以經過總結應該用這樣的辦法來進行完善較為妥善：建議全國人大常委會做出相應的立法解釋、補充性立法、實施細則，將該法中需要完善的地方編纂到立法解釋或實施細則中。這種做法既有利于該法的實施和有效地運行，增加其可操作性，又不會損壞我國立法的嚴肅性，也不會破壞該法的整體性。

第二是建立完善的執法部門相互合作的協調機制。我國目前的《防沙治沙法》內部以及與草原保護有關部門法，都存在執法部門交叉、重疊甚至混亂的問題。正因為這樣的問題出現，所以要理清我國目前關于草原執法機構的關系就顯得很復雜，同時有效的建立部門之間的合作機制就顯得尤為重要。所以要創建草原資源管理的上級統一領導，下級分工明確的管理機制，減少機構的重疊和職能之間的沖突，增強執法部門的綜合管理能力。這樣解決后這個部門之間的協調機制就具有了較為獨立、行政級別較高的法律地位。經過總結得出的建議是：以實現資源管理的協調和合作管理為目標，各部門法規定的行政職能部門直接接受國務院省政府領導，并由資源綜合管理部門（如環境保護部門等）共同主持[7]，由各自然資源管理部門參與在有效地科學的部門合作協調機制下，由草原資源綜合管理部門對其進行權限的劃分，就可以順利的解決草原資源管理的部門矛盾和綜合決策、行政機構之間的職能沖突。

（二）調整和整理相關法律之間的關系

我國目前涉及到防治草原荒漠化部門法較多，法律體系也較為龐雜，部門法相互之間對一個具體的規定存在一定的沖突和管理權限的爭奪，這一現象在現有的草原法律體系下時有發生。因此，應當協調《防沙治沙法》與其他單行資源法例如草原法，環境保護法等對某項規定的重疊問題，如果有效地解決法律上的規定，就會避免草原管理機構之間相互推脫和爭奪管理權限的問題。其實在地方上出現這種爭奪管理權限和相互推脫的情況往往發生在草原資源豐富、經濟收入較大、開采難度小的區域，而那些資源儲量小、質量差、環境惡劣的地區，如果規定不具體到位就會導致執法權的落空，因此完善相關法律的規定對于理順行政權、區分行政權限、加強對草原地區的管理非常重要。因此，建議我國制定專門的《草原荒漠化防治法》，同時以《防沙治沙法》和《草原法》中的一些立法技術的標準還有具體的法律制度作為指導和借鑒，總結兩部法律中的不足，將其完善到新的法律當中，在原來的基礎上進行修改和完善，建立對草原荒漠化具有針對性的法律機制。在新法中規定草原行政部門主要負責監督放牧活動、牧區的管理和建設；環保局對草原資源利用實行統一監督職能，對非法幵墾草原、草原上非法采礦等活動進行管理；水資源管理部門負責草原上河流的治理與開發建設；礦產資源的管理部門負責草原上礦產的幵發與保護等，上述職能的劃分在一部法律中做出明確的規定，這樣就能有效的避免機構、權限的重疊。但是還需要進一步完善草原法及相關的法律，制定并完善配套法規規章，在積極修訂現有草原法、實施條例或細則同時，根據我國草原資源實際發展需要，制定新的規章及實施細則、具體的保護辦法及標準，這樣才能進一步完善地方的草原法規體系，把草原法制建設不斷向前推進。[8]

（三）完善草原荒漠化防治的地方性法規和規章

我國草原面積大、分布不集中，但就新疆維吾爾自治區草原的分布來講，南北東都有一定數量的分布，而且呈現的特點、利用和破壞的程度不盡相同，因此有關草原保護和建設的相關地方性法規和規章，在不違背上位法的同時，應當完全符合當地的實際情況，地方性立法應當有效的針對關于草原治理中的污染、破壞與進一步開發利用之間的關系，以及將草原周邊的林木、濕地的保護，納入統一的管理機制中來，建立區域性較強的配套法律法規。以《新疆維吾爾自治區野生植物保護條例》為例，在該條例的實施下，還積極開展以下配套法律法規的制定，比如《新疆維吾爾自治區草原管理實施細則》、《新疆維吾爾自治區草原管理條例實施細則》、《新疆維吾爾自治區礦產資源管理條例》、《新疆維吾爾自治區水資源征收使用管理辦法》、《新疆維吾爾自治區濕地保護條例》等相關配套的法規。還需要完善該條例中的具體規定，這樣才能保證條例能夠起到較為理想的效果，我國草原資源在具備健全的法律體系之下，還應當具備完善的法律法規作為管理和保護的依據，作為利用草原行為、執法、以及司法的準則和標準，制定出環環相扣、規定詳細的法規或規章，這成為防治草原荒漠化成敗的關鍵。[9]

總之，草原作為我國經濟建設的重要自然資源，也是生態系統中不可或缺的部分，是牧民生產生活的物質基礎。對于草原的保護和草原資源的合理利用對我國生態安全有著重要的意義?？墒乾F在生態破壞愈演愈烈，那么草原荒漠化防治的問題就面臨著巨大的挑戰。通過對草原荒漠化的問題分析來看防治草原荒漠化是一項具有系統性和綜合性的生態工程，涉及到了許多鄰域方方面面的問題，那么在具體到法律方面，經過上述問題的提出和解決辦法中不難發現我國草原法律在具體規定上和實施上還存在一些漏洞，針對我國草原荒漠化防治立法層面存在的問題，筆者提出了一些淺顯的對策，如完善我國現有的草原法律體系、嚴格依法進行管理、進一步嚴格落實有關草原管理的法律制度等，同時也提出一些新的舉措。草原荒漠化的法律防治作為最重要的一種手段，同時法律也是保護草原資源最具強制性的方法，因此有關草原的立法完善、依法行使草原管理權、構建適合我國國情的法律制度就顯得十分重要，在保護草原資源和防治草原荒漠化問題上要做到有法可依、執法必嚴、違法必究以及法律制度上的構建和完善。

由于本人知識體系不健全、了解范圍較窄、相關知識掌握的程度不夠深刻，只能在淺顯的層次上進行闡述，對一些法律問題的闡述不夠詳盡，比如陳述一些草原荒漠化防治上存在的一些法律問題，并提出了一些基礎和粗淺的對策，部分具有創新性和可操作性的法律預防措施有待進一步的探討和挖掘，筆者會在今后學習中不斷努力進行逐步的完善。

參考文獻

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