地方審計機關人力資源及審計職業化探究

王殿宇++許莉

[摘 要] 審計全覆蓋進一步地擴大了國家審計的范圍，我國審計機關人力資源和繁重的審計業務之間的矛盾進一步加劇。本文采用了文獻查閱、調查問卷等調查研究方法，了解了我國目前審計機關的人力資源現狀，指出目前存在的審計人員數量缺口大、審計人員學歷層次有待提高以及審計人員來源渠道較窄等問題。接著分析了我國國家審計在管理制度、職業管理體系以及職業地位等方面存在的缺陷。從制度設計的角度，從審計人員管理制度、晉升和選任通道以及職業準入、退出制度角度提出了建議，以推動審計職業化建設，適應審計全覆蓋的要求。

[關鍵詞] 國家審計；人力資源；審計職業化；制度設計

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 13. 001

[中圖分類號] F239.227 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）13- 0004- 05

1 選題背景

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央立足于世情、國情、黨情的新形勢與新變化，從治國理政的全局出發，提出了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略思想，形成了“四個全面”的戰略布局。劉家義審計長指出，國家審計是國家政治制度的重要組成部分，是依法獨立行使審計監督權的制度安排，從本質上來看，國家審計是國家治理大系統中內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，是國際治理的基石和保障。2015年國務院頒布的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（以下簡稱《框架意見》）中，對審計全覆蓋的范圍進一步擴充，提出堅持“黨政同責、同責同審”的工作要求，同時發布了配套文件《關于實行審計全覆蓋的實施意見》，制定了審計全覆蓋的目標要求，明確了審計全覆蓋的工作范圍。在全面實行審計全覆蓋的要求下，審計機關有限的審計資源和日趨復雜化的審計任務之間的矛盾進一步地加劇。為了擴大審計資源的來源渠道，調整審計人員的知識結構，提升審計人員的專業化水平，《決定》《意見》和《框架意見》中均指出要推行審計職業化的發展，完善審計人員的準入、管理、選任、責任追究、職業保障和職業培訓等制度的建設。

2 文獻綜述

2.1 審計職業化內涵

亞當·斯密認為，分工可以提升工作效率從而改善社會福利。分工的不斷進行就必然意味著專業化程度的不斷提高。職業化正是源于社會分工的不斷細化和專業化，是職業發展的一種必然的趨勢。彭新林（2004）認為審計職業化是指國家審計人員的專業職業是行使憲法所賦予的審計監督權，并同時具備與其職業相匹配的職業意識、職業技能、職業道德，享有能保障其執業所需的職業地位和職業保障。朱登云（2008）認為審計職業化是指審計職業有專門的知識結構、獨特的工作思維模式、特殊的執業技術以及一定的社會地位等。劉戀（2010）的定義則代表了國家審計職業化是一個動態過程的認識，其認為審計職業化就是將審計作為一種職業看待，審計組織、審計人員資格認定、審計業務的取得、審計程序的執行、審計證據的采集、審計結果公告和審計評價意見等方面都需要按照職業化標準形成一種職業特征。邵期靜（2013）認為審計職業化就是指國家審計的運行環境、資源管理和業務控制系統三大主體的職業化和發展過程。審計署重慶辦的祝康（2015）則結合國家審計服務于國家治理的重要觀點，指出國家審計職業化就是以更好地實現國家治理為目標，在審計機關實現更好的資源配資、對審計業務實現更為標準規范的運行控制以及審計人員知識結構更為合理的發展趨勢和狀態。

2.2 審計職業化發展現狀

著名的社會學家庫爾特根（Kuhgen.J，1988）通過對不同行業大量文獻進行研究，從一般特征、社會特征、客戶對象這三個方面，細分出判斷職業化發展程度的十三個主要特征，陳莉（2009）、劉玉娟（2015）等從這十三個主要特征入手，將我國目前審計中職業化發展的現狀與這十三個指標進行對比，分析了我國目前審計職業化的發展程度，認為我國目前的職業化特征并不明顯，只能算是半職業化的。劉戀（2010）認為我國國家審計職業化發展在體制因素、法律因素、人員和技能因素以及其他經濟利益上存在問題。體制上，我國審計機關作為政府部門，受上級審計機關和政府的雙重管理，而且在人員調動和工資經費上受外界影響較大，因此缺乏一定的獨立性；法律上，審計機關只有提出審計整改建議的權利，沒有直接處罰的權力，而且目前法律的處罰決定不夠嚴苛，缺乏威懾力；人員和技能上，很多審計人員不是科班出身，而且對于審計人員的培訓重視程度不夠，導致審計人員的知識結構和審計技術較為落后。王魯平（2013）指出，我國目前的國家審計是行政型的管理體制，實行的是分級管理、雙重領導的模式，同時在人員管理上采用了公務員式的管理方式，重視行政而輕業務，從而導致了管理方式和工作內容之間的不協調，不利于審計工作專業化的發展，挫傷了審計人員工作的積極性。尹平（2016）指出，在我國目前的國家審計發展進程中，存在著審計管理機制設置獨立性不足、審計資源配置分配不合理以及審計人員管理制度不健全等問題。

3 審計機關人力資源現狀

為了了解我國審計行業人力資源的現狀情況，本文針對審計機關在職審計人員發放了調查問卷，同時通過《審計年鑒》、審計署績效報告等渠道收集數據進行比較和分析。本次調查問卷總計收到來自全國審計機關在職審計人員的130份調查問卷，調查對象均為在審計署審計干部教育學院參加全國性培訓班的學員。分析結果如下。

3.1 審計人力資源缺口較大

筆者選擇了江蘇省和浙江省作為研究分析的主要對象。筆者通過查閱《審計年鑒》獲取了上述2個省份2011年到2013年期間市一級審計機關（不包括區縣級審計機關）的在編人員、審計項目數量以及違規金額等數據。通過統計及分析之后可以發現，地方審計機關3年間審計人員數量變化不大，總體上處于上升的趨勢，作為審計成果之一的人均違規金額在3年期間有著大幅的增長。從審計機關總人數來看，2個省份的審計人員都在增加，江蘇省增加了5.56%，浙江省則增加了5.82%。從審計項目數量上來看，這2個省份的審計人員3年間人均參與的審計項目基本都在一個左右，考慮到此處統計的審計人員中沒有剔除從事行政管理、領導職務的人員，因此實際參與審計業務的人員一年之中可能會參與更多的審計項目。從審計成果來看，這2個省份的人均查出的違規金額在三年中有著明顯的增幅，江蘇省增長十分明顯，2013年的人均違規金額達到了2011年的45.9倍，浙江省2013年的人均違規金額也達到了2011年的19.5倍，增長率十分顯著。如表1所示。

從這些數據中可以看出，地方審計機關在保障經濟平穩運行，保護國家公有資金財產方面所扮演的角色越來越重，審計成果十分顯著，但同時也反映出在審計全覆蓋的要求下，審計任務越來越重，審計機關的人力資源卻增長十分緩慢，這兩者之間的矛盾越發嚴重，審計機關在審計人才方面存在不小的缺口。

3.2 審計人員學歷層次有待提高

對于任何一個行業來說，高學歷層次的從業人員都是十分重要的，尤其是國家審計這種事關國家經濟平穩運行的重要行業，對于審計人員的學歷層次有著更高的要求。學歷層次作為審計職業準入的考核指標之一，可以反映出一個審計人員的知識結構與層次、學習能力等方面的素質。從表2中，可以看到審計署審計人員的學歷層次在5年中逐步提高，碩士及以上學歷的審計人員占全部審計人員的比例從2011年的40%提升到了2015年的45%，學歷層次也從2011年的以本科為主發展成為2015年的以研究生為主。調查對象則以地方審計機關的審計人員為主，可以看出調查對象的學歷層次仍以本科為主，本科學歷的審計人員占60%。

根據上述數據可以得出，當前審計署與地方審計機關的審計人員在學歷層次上仍存在不小的差距，這種差距可能會阻礙審計行業整體的發展，進一步加大區域之間經濟發展不平等的現狀。同時無論是審計署還是地方審計機關的審計人員在學歷層次上均有提升的空間，高端審計人才占全部審計人員的比例仍然偏小。

3.3 審計人員的來源渠道較為狹窄

審計人員的來源是指審計人員是如何進入審計系統來工作的，從圖1中可以看出，71%的審計人員是通過公務員考試選拔招聘到審計系統內的，這也是目前審計人員參加工作的主要途徑。公務員考試在制度設計上對于審計人員的專業素質、執業水平都會進行一定的考評，在一定程度上保證了審計人員的專業性，但是對審計專業水平的考量并不是這種選拔方式的重點，這在一定程度上也阻礙了一些具有優秀審計專業技巧的人員同時有意愿從事審計工作的人員進入審計系統開展工作。同時，我們可以看到，調查對象中有14%的人由軍隊轉業進入審計系統，這是由我國特殊的國家制度決定的，這些轉業軍人可能在專業水平、知識結構等方面距離工作需求有一定的差距，不利于審計工作的開展。從其他行政機關和企事業調入的占調查對象的11%，一般來說，從其他單位調入審計系統擔任的可能是部門領導的職位，這可能會擠占審計人員晉升的通道，挫傷審計人員工作的積極性。

4 審計機關人力資源存在問題的原因分析

4.1 現行的公務員統一管理體制重視行政管理而輕視審計專業屬性

我國目前對于審計機關工作人員的管理模式采用了統一標準化的公務員管理模式，更加重視對工作人員的行政管理，而忽略了審計業務特有的專業屬性，管理方式和工作內容不能很好的匹配，比如在新人員招募、薪金水平、晉升渠道等方面并沒有形成符合審計專業屬性的管理方式。在新人員招募方面，初試采用標準化的公務員考試方式，主要是對普通公務員都應具有的能力和素質進行考量，在一定程度上忽視了對錄用人員審計技能的考核，一方面不利于保障審計人員的專業勝任能力，另一方面也導致了很多具有優秀審計技術的人員通不過公務員考試而不能進入審計機關工作，同時招聘時受限于公務員編制，每年面向社會招聘的人數十分有限，缺少新鮮血液的注入，可能會形成一定的人才缺口；晉升渠道方面，目前審計機關工作人員的晉升通道大多是行政路線，受到行政職業晉升和人事編制等規定的嚴格約束，沒有形成合理的職業發展路線，這也就意味著優秀的審計人才很可能難以得到晉升的機會，從而很大程度地挫傷了審計人員的工作積極性，再加上公務員統一的薪資管理方式，忽略了審計工作的特殊性，優秀的審計人才對于外部而言是十分寶貴的資源，提供的工資水平也較高，這在一定程度上也導致了目前審計機關人才流失嚴重的情況。

4.2 審計職業管理體系不健全

完整的審計職業管理體系應該包括審計人員準入制度、審計人員培訓制度、審計人員職業保障制度、審計人員績效考核制度以及審計人員退出制度等。從審計人員準入制度角度看，現行的統一的通過公務員考試的方式進行人才選拔并不是符合審計專業屬性的一種準入制度，而且從數據分析中可以看出，地方審計人員中有不少是轉業軍人或者由其他企事業單位調入，很難保障高水平的專業勝任能力。從審計人員職業培訓角度來看，在日益復雜、覆蓋面越來越廣的審計大環境下，審計人員的知識結構面臨著巨大的挑戰，目前缺乏完善的職業培訓計劃，未來的審計工作將更難有效的開展。從職業保障的角度來看，現行的雙重管理的體制沒有給予審計人員足夠的權力保障，審計人員的工作很難保障有足夠的獨立性，同時審計人員現行的薪金收入也采用公務員統一的標準，沒有能做到合理的績效考量，對收入也沒有形成良好的保障制度。這種職業管理機制上的缺失對于審計人員工作的積極性、創造性、專業勝任能力等諸多方面都會帶來不利的影響。

4.3 審計人員不具備明確的、獨立的審計職業地位

在目前長期的行政管理模式下，審計人員完全依附于國家審計機關而存在，審計人員還不具備獨立的職業地位，未能形成一個流通性好、充滿競爭力的審計人才市場，審計人員提升自身執業能力的動力不足。很多審計人員在思想上將公務員視為鐵飯碗，對審計業務的專業性和特殊性認識不夠，再加上審計機關缺少明確的退出機制，從而導致了審計人員的競爭意識和危機感不足。同時，審計機關內部的獎懲措施、績效考核制度的設計、審計人員工作職責等方面均不健全，這就造成了審計人員工作內容和工作獎懲不相匹配的情況，這在一定程度上也影響了審計人員提升自身工作質量的動力。與注冊會計師行業不同，國家審計機關的審計人員缺少像注冊會計師證書這種權威性高、能得到社會公認的專業技術水平衡量指標，對審計人員的執業能力缺乏一個明確的、統一的衡量指標，因此對審計人員的外部監督、激勵作用也不明顯，不利于審計人員自身能力的發展。

5 審計機關職業化發展的制度設計

5.1 建立以公務員管理為基礎的審計機關人才管理模式

國家審計與注冊會計師行業有所不同，國家審計具有行政管理和審計業務的雙重屬性，國家審計機關受托于人民群眾，依據法律賦予的權力對政府機關、國有企業等使用國家資源的組織、單位及個人開展財務、績效、經濟責任等在內的全方位的審計工作。同時，國家審計職業性質特殊，國家審計人員在執業過程中不僅需要很強的獨立性，而且工作的過程在很大程度上體現國家民主政治形象，工作質量和結果對于維護整個國家政治經濟穩定起著重要的作用。基于此，國家審計工作既需要一個充滿活力、充滿競爭力的市場進行管理，同時也需要輔之以一定的行政管理。而且在目前的情況下，讓國家審計人員完全脫離行政管理，脫離公務員的編制，直接進入職業市場的時機并不成熟，國家審計的需求與目前審計人才資源儲備之間也存在著不小的差距，所以目前國家審計職業化發展制度設計的重要方向應該是以當前的公務員管理制度為主，在其中嵌入相應的職業化發展的制度，在管理模式中重點與審計職業的業務屬性相結合，效仿我國法官行業實行業務崗位和行政崗位“雙軌道管理”的模式，促使工作內容與管理方式相匹配，激發審計人員工作與學習的積極性與創造性。

5.2 開辟專屬于審計人員的選任和晉升通道

在當前公務員行政式為主的管理基礎上，讓審計人員成為具有公務員身份的審計專業技術人才，即在原有的選任、晉升道路的基礎上開辟出一條新的職業規劃路線。在審計人員的選任上，需要著重關注審計人員的專業知識技能、執業水平以及審計職業道德，重點強調審計的業務屬性，以專業審計人才的標準和要求來招募、選拔審計人員。同時需要針對不同層級的審計機關、不同崗位設立不同的職位任職條件，適當提高初任審計人員的年齡、工作經驗等方面的限制，還可以效仿法院、檢察官的選任模式，成立審計官員遴選會，挑選出道德素養高、審計能力強、綜合素質高的審計人員，使得合適的審計人員擔任合適的崗位。在審計人員的晉升通道上，目前審計人員的晉升大多走的是行政通道，晉升空間狹小，挫傷了審計人員的積極性。因此需要開辟專屬于技術性人才的晉升通道，使得國家審計人員的晉升通道不僅僅局限于局長、處長、科長，應該打開技術職稱通道，將審計人員培養成具備優秀審計技能的高級審計師、高級工程師等。同時，對于審計人員的晉升可以采用法官、檢察官的經驗做法，即“凡晉必考”，著重考察審計人員的審計業務水平以及職業道德，擇優晉升。

5.3 建立明確的審計職業準入、培訓、退出機制。

從上文關于審計人員來源的數據中可以看出，目前審計職業受行政管理影響較大，還沒有形成一個明確的準入和退出機制，在這種體制下很難保障審計人員的專業勝任能力，從而難以保證審計工作的質量，同時退出機制的缺失也會讓審計人員缺少必要的危機意識，從而無法提升自己的執業能力，難以保證審計質量。所以當前職業化發展的一個重要路徑就是建立一套完整的職業準入、退出機制，對從業人員的執業能力做出明確的要求，同時再輔之以完整的審計職業培訓制度，不斷完善審計人員的知識結構，保障其執業能力。

在職業準入制度設計層面，需要將審計人員的專業技術能力以及審計職業道德作為考察的重點，建立類似于注冊會計師考試或者司法考試之類的能夠反映審計人員執業能力的考試制度，同時還需要結合審計職業的業務屬性，對于工作經驗、任職年齡等做出明確的要求。在審計職業培訓制度設計層面，需要針對不同層級的審計機關、不同崗位的審計人員、不同專業知識背景的審計人員設計其職業生涯的發展道路，明確其職業生涯的發展目標，安排符合其需求的審計培訓課程，對審計人員進行長期性、系統性的培訓教育，讓審計后續教育與培訓成為滿足審計人員個人發展需求的重要保障手段，提升審計人員參加后續教育的積極性。在審計人員退出制度設計層面，需要加大對審計人員違法亂紀的行為進行懲罰的力度，實行績效考核不達標就淘汰的管理機制，增強審計人員的危機意識，保障審計工作的質量。

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