新常態下高校資金實行國庫其中支付存在的問題與對策

陳琳

摘要：國庫集中支付使高校資金預算管理、財政資金劃撥方式、財政資金支付方式發生了變化，對高校細化預算編制、加強預算執行管理、提高財政資金使用效率、盤活國庫存量資金提出了新的要求。文章通過分析新常態下國庫集中支付對高校資金管理的影響，針對高校資金實行國庫集中支付存在的問題，提出相應的對策。

關鍵詞：新常態 高校資金 國庫集中支付

2002年我國開始在高校進行國庫集中支付試點，2005年在全國高校中全面推廣。通過財政一體化系統實行國庫集中支付，改變了高校資金支出的傳統方式，財政直接支付、授權支付、公務卡結算的逐步推行，使高校資金的使用效益和規范度明顯提高，資金支出透明度和財政監管力度明顯增強。在國庫集中支付制度“試點、推廣、深化、完善”的改革歷程中，高校的財務管理工作也步入了新常態，高校的資金管理必須主動適應國庫集中支付的財政改革要求。國庫集中支付制度對高校的資金管理產生了積極影響，但是隨著形勢和環境的不斷變化，還存在一些問題需要解決。

一、國庫集中支付的方式和程序

目前，我國高校基本上都已經實施了國庫集中支付制度。國庫集中支付是以國庫單一賬戶體系為基礎，將高校所有的財政性資金全部納入國庫指定代理銀行開設的單一賬戶中，財政性撥款資金不再預撥給高校，所有的財政支出必須由國庫單一賬戶集中支付。

高校國庫資金的集中支付有兩種方式：財政直接支付和財政授權支付。財政直接支付，是指高校根據直接支付用款計劃，在財政支付系統中自行錄入直接支付申請，并且輸入每一筆資金的收款人、開戶行、賬號、支付金額、用途等數據后提交財政審核，由財政廳結算中心審核后開具《財政直接支付憑證》送代理銀行，代理銀行通過財政零余額賬戶將資金直接支付給收款人。財政授權支付，是指高校根據授權支付用款計劃，在財政支付系統中自行錄入授權支付申請，并且輸入每一筆資金的收款人、開戶行、賬號、支付金額、用途等數據后向代理銀行簽發支付指令，代理銀行在財政部門下達的授權支付用款計劃內，通過高校零余額賬戶將資金支付給收款人。

二、新常態下國庫集中支付對高校資金管理的影響

（一）高校資金預算管理發生變化。預算是高校實行國庫集中支付的一個重要前提。國庫集中支付促使高校的財政資金預算做更細致的分類，高校依據年度資金預算安排各項科研項目經費、日常辦公經費、人員經費和其他日常性經費支出，采取“彈性預算”或“零基預算”的編制方法合理地編制用款計劃并落實到類、款、項、目，將預算細化到具體項目。財政部門按照高校申報的預算下達財政指標，高校在編制部門預算時，要統籌考慮整個學校的實際情況和各部門的發展需要。在預算執行過程中，專款專用，高校不得隨意變更項目支出的用途和方式。國庫集中支付能有效地提高高校預算編制的準確性，避免高校預算執行的隨意性。

（二）財政資金劃撥方式發生變化。在實行國庫集中支付制度前，高校不需要向財政部門上報各類具體的用款明細，財政預算資金直接劃撥到高校的開戶銀行賬戶上，高校自己掌握財政資金，可以較為靈活和獨立地使用財政資金。國庫集中支付改變了預算資金的劃撥方式，高校每年根據財政部門審核過的部門預算編制用款計劃，報經財政部門進行批復，財政部門批復后將資金按照一定的用款額度通過指標的形式在財政支付系統的用款計劃中反映，財政不再直接下撥資金到高校，高校獲取財政劃撥資金是個指標的概念。當實際發生支付時，由代理銀行對高校的用款進行資金支付，并且支付數額限制在批復的用款額度內。國庫集中支付的實行使得高校財政資金的劃撥透明化。

（三）財政資金支付方式發生變化。國庫集中支付制度下，高校每筆財政資金支出都通過財政支付系統，直接支付必須通過財政部門的審核才能支付，授權支付在批準的額度內可自行申請支付，資金都是財政部門通過單一賬戶由代理銀行將款項付給收款人，在這一支付過程中資金不再經過高校的賬戶，降低了資金的保管風險。當高校向關聯賬戶進行資金支付時，必須經過財政部門審批并受嚴格監管，國庫支付中心能夠在事前發現和制止不符合規定的支付，并且借助財政支付系統和銀行清算系統對高校每筆支出款項的性質、類別、數額、用款進程和去向進行及時監控，有利于財政部門直觀地掌握高校資金的支付情況，提高高校財政資金的使用效率。

三、高校資金實行國庫集中支付存在的問題

（一）高校對資金管理的自主權降低，壓縮了銀校合作空間。在實行國庫集中支付制度前，財政專項資金和返還的非稅收入等全部下撥至高校的銀行賬戶，高校有權自主支配和使用這些資金。國庫集中支付的實行，削弱了高校對資金集中管理、統籌使用的自主權，也對銀行合作關系產生影響。資金不再下撥到高校的開戶銀行，而是以指標的形式下達，高校所有的預算資金和財政結余資金沉淀在國庫單一賬戶中，開戶銀行只能管理高校原有的結余資金、預算外的橫向科研經費和其他收入等。由于項目的特殊性和時間的緊迫性，部分本應由國庫集中支付的款項，只能由銀行賬戶自有資金進行墊付，導致高校在開戶銀行的貨幣資金存量減少。同時，財政部門加強對高校銀行賬戶的清理，高校開立新的銀行賬戶、變更和撤銷銀行賬戶也必須先報財政部門審批。最后，高校在開戶銀行的信貸規模的逐步下降，銀校合作空間逐漸縮減；國家對于高校新增貸款有著嚴格的限制，開戶銀行可能會因高校的資金存量少而不愿繼續貸款給高校。財政部門對高校專項化債資金全部實行國庫集中支付，直接撥付到高校貸款賬戶，高校在開戶銀行中的貸款余額逐年降低，減少了銀行的利潤空間。利潤的減少必然會影響銀行對高校的服務的投入，壓縮高校與銀行的合作空間。

（二）國庫財政預算資金下達滯后，增加了資金運作成本。國庫集中支付制度下，非稅收入上繳后財政部門每年初增加高校部門預算的用款計劃，待批準之后可以使用，而專項資金需在財政預算經人大審議通過，在兩會閉幕之后才會下達財政指標，高校在年度初始至專項經費下達之前的時間段內，正是經費使用的高峰時期，卻出現經費無指標可使用的情況。預算外資金的下達集中在下半年，國庫資金撥付與項目執行進度不一致，資金下達不及時，會增加資金的運作成本，容易引起突擊花錢、墊付資金、年末產生大量的結余結轉資金。高校資金的使用方向和使用進度也有嚴格的規定，當年的預算必須在當年完成，年底未使用的剩余資金將全部收回國庫，當年部門預算使用進度未達到規定比例也會影響到下一年度部門預算的金額，國庫資金賬戶一般情況下也不得向高校其他銀行賬戶劃轉資金。高校發生墊付資金的情況須向相關單位事先備案，事后辦理代墊資金轉回的程序也很復雜，且審批周期較長，不利于高校資金的合理使用。

（三）國庫系統與財務系統不對接，降低了資金支付時效。國庫集中支付系統要求專網專機，與學校財務系統是獨立運行的兩個系統，國庫支付系統中下達的項目指標與高校財務系統中設立的項目沒有一一對應，需要財務人員熟練掌握國庫每個項目的具體使用范圍、每一筆支出對應的國庫支付系統上的具體項目。同時，高校年度預算資金的用款計劃、使用進度、支出明細等信息全部在國庫支付系統中體現，沒有實現國庫、財政與高校之間數據的同步與共享。國庫系統內的信息不能導入財務系統，財務系統制單時不能調用國庫指標項目，財務系統的銀行信息不能直接傳到國庫系統，每一筆申請需將收款單位、開戶行及銀行賬號、付款金額、資金用途等信息逐筆手工在國庫支付系統中錄入后再提交申請。直接支付下國庫支付中心在審核付款業務時，無法對高校填制的支付憑證進行真實性審核，授權支付下高校財務人員在上午9點至下午3點前通過代理銀行的網銀進行最終的支付，代理支付銀行在1—2個工作日后出具紙質回單，整個付款流程需要至少3—7個工作日。國庫支付系統與高校的財務系統不對接，一定程度上增加了付款環節和財務人員的工作量，也降低了資金支付時效。

四、新常態下完善高校資金國庫集中支付的對策

在經濟發展新常態下，高校主管部門權力逐漸下放，高校科研經費實行“放管服”改革。高校要加強全面預算管理，合理配置財政資金，提高資金使用效率，利用互聯網技術將國庫集中支付體系與財務系統對接，做到新常態下財政會計一體化的跨越式發展。

（一）建立高校內外聯動機制，拓展高校資金使用自主權。高校財政指標的下達、申請、使用、查詢，政府采購的編號錄入、合同錄入，銀行賬戶的卡戶、變更、注銷審批、公務卡的申請、支付、查詢，都通過國庫支付系統完成。新常態下，國庫集中支付的實行將高校各內部主體業務結合在一起，傳統的獨立資金支付業務與計劃、預算、基建、資產等高校財務部門全盤業務的“業務流、資金流、信息流”有機銜接。通過與外部主體建立高效的業務鏈聯動機制，將高校與財政部門的教科文處、預算處、國庫處、支付中心、政府采購處、國有資產管理處、銀行等多部門相關業務有效整合。財政部門對高校科研資金管理權力逐漸下放，擴大財政科研項目資金管理權限。通過提高項目預算調劑自主權、勞務費分配管理自主權、間接費使用管理自主權、結轉結余資金按規定使用自主權等，拓展高校資金使用自主權。

（二）調整與銀行的合作方向，拓寬高校資金來源。根據國庫集中支付制度的特點、發展趨勢及高校辦學方向的轉變等，及時對原有銀校合作的服務方式、合作條款等方面進行深入細致的研究，簽訂新的銀校合作協議。高校積極爭取將國庫資金參與銀行貸款信用等級的評定，控制貸款總量，優化貸款結構，推進高校債務重組。將原有以高校在開戶銀行的資金存量多少為主的評價體系，改變為以高校的銀行存款和財政國庫資金指標的合計數作為資金存量的評價體系。同時，高校應加強產學研結合，通過與社會辦學機構合作，大力發展成人教育，與企業合作辦學，建立獨立二級學院，并積極爭取校友捐贈、社會資助等來拓寬資金來源。同時，對高校的資金結構和資金運動規律進行深入研究，盤活存量資金，加快資金周轉。

（三）優化預算資金支出管理程序，提高財政資金利用效益。對于國庫預算資金下達滯后的問題，首先，由于項目審批和資金審批存在時間差，導致部分科研項目審批通過以后，用款指標暫未下達，建議以經費用款指標的下達時間作為項目的啟動時間。其次，財政部門結合高校的學年年度（每年的 2 月至下年 1 月）與會計年度（1—12月）不一致性的實際情況，預先下達部分可以通用的常規部門預算指標。最后，財政部門通過減少預算資金的申請、審批、下達的時間，進一步優化預算資金管理程序，從而保證高校的預算資金能夠及時到位，避免預算資金下達晚高校大量墊付資金的情況發生。同時，高校的各個賬戶、關聯的基建賬戶、后勤集團賬戶等在國庫系統進行賬戶備案，在財政部門的審批額度內，允許高校向這些賬戶劃轉資金，減少財政存量資金，提高財政資金的利用效益。

（四）國庫集中支付系統與高校財務核算系統相結合，提高資金支付效率。為了減輕高校財務人員工作量，提高財政資金結算效率，將國庫支付系統與高校財務核算系統兩個獨立的系統通過網絡相結合，在高校、國庫支付中心、代理銀行各主體之間建立信息共享的國庫集中支付電子化體系，實現高校從預算、核算到支付程序中每個環節的有效對接。將國庫系統的具體指標、金額、使用情況等數據傳輸到財務核算系統，在財務做賬時可以直接在核算系統選擇對應的國庫支付項目；將財務核算系統的具體項目、每一筆支付金額、收款方銀行信息等直接傳送到國庫系統，核算系統中輸入的每一筆支付數據可以直接在國庫支付系統顯示，完成雙方數據傳輸。同時，按照資金性質的不同，提高具體支付方式的靈活性，放寬高校在申請用款計劃時財政部門對用款計劃中直接支付與授權支付比例劃分的限制，適當提高授權支付的比例。如高校日常零星報銷等部門預算不需提交國庫審核，可以直接通過代理銀行支付，簡化國庫集中支付審批支付流程，提高資金的支付效率。

（五）加強高校財務隊伍建設，提高會計人員專業水平。高校資金在實行國庫集中支付后，會計人員需要對預算、支出、基建、政府采購等都有全面的了解，現有的財務隊伍已經不能滿足新常態下國庫集中支付發展的需要。國庫集中支付制度下，不僅要對高校參與國庫支付業務的出納人員進行培訓，還需要對整個財務部門的會計人員進行國庫業務集中培訓，要求會計人員能熟悉財政國庫管理制度改革的內容、了解財政國庫管理制度改革的政策、掌握國庫集中支付的操作程序。通過對高校會計人員進行培訓交流、參觀學習等，使其在專業素質以及思想素質方面都能符合國庫集中支付制度的要求，主動順應經濟發展新常態下高校資金支付的改革方向，加強工作的前瞻性，為高校資金實行國庫集中支付的改革提供良好的人員保障。X

參考文獻：

[1]朱烽美.浙江省高校實施國庫集中收付制度存在的問題及對策研究[D].吉林大學，2014.

[2]鄧瓊.國庫集中支付對高校資金結算的影響研究[J].經濟研究參考，2016，（32）：97-100.