如何防范加油（氣）站占地風險

○ 文／戴 蓉 李治深

如何防范加油（氣）站占地風險

○ 文／戴 蓉 李治深

成品油銷售公司要及時發現并規避加油站用地法律風險，確保用地合法化。

隨著城市發展和規劃需要，為進一步滿足人民需求，多渠道創收和增加利潤點，不論是中石化、中石油、中海油等三大石油巨頭，還是社會或私人都在利用各種手段、方式發展經營網點。目前加油（氣）站幾乎遍布城鄉各處和各大道路周圍。在快速發展和提高利潤的同時，加油（氣）站的法律糾紛事件也逐年上升，成為石油銷售行業的重大風險點，也帶給企業一定的損失或者徒增成本。其中，使用或利用集體土地引發的糾紛占很大比例。因此，科學分析識別使用或占用集體土地的法律風險迫在眉睫，建立完善的整改或應對措施更成為當前石油銷售企業的重要課題。

站用集體土地方式

目前加油（氣）站使用集體土地的常見方式有四種。

加油（氣）站地上資產部分收購、土地部分租賃。石油銷售企業為發展自有網點，降低每年租金成本快速上升的壓力，對加油（氣）站進行收購，但部分加油（氣）站由于地上資產和土地分別屬于不同的主體所有，企業未進行合理的盡職調查或法律風險評估，僅是和地上資產所有者簽訂了收購合同，因此只能取得地上資產的所有權。但是該站點使用的土地為集體土地，沒辦法辦理土地合法化手續，后期只能通過簽訂集體土地租賃合同，進行租賃使用。

加油（氣）站整體租賃。石油銷售企業直接與村委或村民簽訂租賃合同，進行加油（氣）站整站租賃，但土地可能是集體建設用地或者村民宅基地。

聯營方式。石油銷售企業與村委進行合作經營，村委負責提供土地，石油公司負責進行地上站點的建設，雙方按照聯營協議約定的方式合作經營加油站，但村委提供的土地是集體用地。

加油（氣）站因道路進出口、臨時增大服務面積等原因，需要使用相鄰的土地，但使用的土地可能是集體建設用地或者宅基地。

法律風險知多少

集體土地所有權行使主體模糊或存在錯位的法律風險。法律規定的集體土地主要是指農民集體所有的土地。目前我國已存在的民事立法對集體土地所有權主體人格的界定不夠清晰，對行使集體土地的所有權和處置權存在爭議和分歧。《物權法》、《土地管理法》等法律法規中提到的農村集體組織、農業合作社、農民集體和村委會等多個主體是不是一致不得而知。我們在網點建設的實踐中，經常接觸的是某某村委會，村委會是否是行使集體土地所有權和處置權的唯一合法主體尚未得到明確和統一的答案。因此在集體土地流轉中，由于各類主體本身存在職能和權限上的交叉，就容易導致不同利益主體之間因權責不清而產生各種矛盾與紛爭，特別是有可能導致簽訂租賃合同的主體本身就存在的風險。此外集體土地所有權人和實際管理人不一致，但簽訂合同時未經雙方同意，從而產生糾紛；或者土地登記在集體組織名下，但簽訂合同的是經濟合作社，簽合同是集體組織同意此行為，而一旦經濟合作社與合同方發生糾紛的時候，集體組織又表示對原合同不予認可，導致承租方無法正常使用土地等等風險。

合同無效的可能性。石油銷售企業利用集體土地發展加油（氣）站不屬于有關法律法規規定的農業建設，也不符合例外情況。使用集體土地建設加油（氣）站本身違反了法律法規的強制性規定，因此加油（氣）站的建設所依賴的集體土地租賃合同屬于無效合同的情形，且按照《合同法》第58條規定，石油銷售企業還可能要予以返還、折價補償、賠償損失、承擔法律責任等。

●一旦發生占地糾紛，加油站很可能面臨被強拆的命運。供圖/CFP

合同履行不順暢或發生反水糾紛。集體土地使用權的處置直接關系到集體財產的增值和村集體成員的利益，在合同履行過程中一旦有矛盾沖突，村民情緒容易激動，圍堵站點、斷水斷電、阻礙經營或者集體上訪的狀況時有發生，不僅影響了加油（氣）站的正常營業，而且影響石油銷售企業品牌形象，產生輿情危機。此外，這類合同，尤其是租賃合同由于期限長，更有甚者一口氣就簽訂了長達50年的集體土地租賃類合同，且不說超過法定20年租期的硬性規定的部分得不到保障，即使是在法律保護的限期內正常履行過程中，也有可能遇到集體組織班子換屆的情形。對于上一屆領導班子在任時已簽訂并正在履行中的租賃合同，現任領導班子常常會以前任領導班子與簽約相對方串通侵害集體利益或者前任簽約時土地租金價格過低為由，以法律的手段確認雙方簽訂的租賃合同無效或者申請中止租賃合同。這類俗稱反水的糾紛，將直接導致租賃合同無法正常履行，并且已成為石油銷售企業合同糾紛中占據比例最高的一種類型。

遭受經濟損失。近幾年因市場原因，出現頻率高的法律風險是在集體土地租賃期間要求大幅度增加租金，否則口頭或者出具書面通知告知集體土地租賃存在瑕疵，要求中止土地租賃。對于沒有以合法程序或方式取得集體土地使用權的，簽訂的土地租賃合同極有可能是無效的。如前所述在無效合同的基礎上取得的土地使用權是完全沒有法律保障的。這種情況下用地的企業或個人陷入進退兩難的境地，要么為了維系網點布局被迫同意漲租，要么終止土地租賃合同，自行承擔前期新建或改擴建等各項投資損失。此外，因整體規劃等原因進行政府拆遷，未批準非法利用集體土地建設的加油（氣）站很大程度上都被認定為違章建筑，從而得不到補償或者補償遠遠小于建設成本。

行政處罰的風險。石油銷售企業若不按照《土地管理法》的有關規定，擅自或者違規利用出讓、轉讓或者出租的方式使用農民集體土地，且用于非農業建設的，一經發現，政府部門會責令合同雙方進行限期改正，沒收違法所得，同時也會按照相關處罰條例對合同雙方進行行政罰款。

新建站防患于未然

進一步完善盡職調查的方式和內容。如今的網點爭奪戰日趨白熱化，為了避免網絡發展中可能面臨的風險，應開展市場調研、資質驗證、風險評估，全面詳細了解對方的主體資格與資質，調查資產所屬及性質、權屬證照、抵押、保理、法律及其權利義務等，由此來判斷擬開展項目的可行性。對已存在或者潛在的瑕疵進行風險評估，并提供相應的解決方案或建議。石油銷售企業在近幾年網絡發展中主要采取收購、租賃、合資新建等方式。不管哪種方式開展時出具的盡職調查報告內容中都應包含幾項內容：一是目標資產調查。土地的調查要特別注意該土地目前用途的合法化問題，要判斷目前的土地通過收購或者承租方式進行用途轉換的可能性和成本。二是調查合同當事人與其他方簽訂有關合同的期限和履行狀況，特別是時間長、金額大、價格異常或涉及主要資金流入流出的合同。三是在發展加油（氣）站的前期階段即規劃階段必須全面了解項目所在地的土地管理政策、城市發展整體規劃等相關內容。

新增的加油（氣）網點應盡量避免使用農村集體土地。若必須使用集體土地，則可以結合《土地管理法》有關規定，從三個途徑合法使用集體土地。

根據《土地管理法》第43條有關規定，如果用于興辦鄉鎮企業、村民住宅、鄉村公共設施和公益事業的建設，可以將農民集體土地轉化成建設用地。石油銷售企業這個主體明顯不符合法律規定的主體資格，所以如果收購的土地屬于集體土地，收購合同條款中必須明確約定由土地所有人辦理土地合法化手續，然后再有償轉讓。當然企業也由此可能要因繁瑣的土地轉用行政審批手續而等待很長時間，也有可能要付出較高的土地成本。

隨著社會發展和環境變化，法律法規中對集體土地的這種限制性規定很難適用現在農村建設和發展需要，對此一些當地政府根據實際情況，對集體土地使用權流轉種類、方式、程序等方面做了一些允許性規定。但由于對政策理解不透或者鉆漏洞，社會上出現一定程度的通過出租、承包等“以租代征”的現象。國務院對此現象連續出臺了《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》、《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》等文件。文件中規定“以租代征”轉用農業用地屬于違法違規行為，應嚴格禁止、嚴肅查處以及追究法律責任。因此，石油銷售企業必須規避“以租代征”的方式來發展網點，已實施的盡可能中止此行為，以此來避免承擔巨大的法律責任。

●加油站車水馬龍固然值得欣喜，但是它占地如果存在風險需要經營者未雨綢繆。供圖/CFP

根據《土地管理法》第60條有關規定，石油銷售企業可以與農村集體通過合作投資的方式設立有獨立法人資格的加油（氣）站，農村集體在征得政府部門批準后以土地使用權入股進行聯合經營，但合作的聯營加油站必須由農村集體實際控制，若涉及占用農用地的還需根據《土地管理法》第44條的要求辦理。

根據《土地管理法》第63條有關規定，對于符合土地利用總體規劃并依法取得用地的鄉鎮企業在因發生破產、兼并等情形使所用的土地使用權轉移，可以不用轉為國有土地，而直接作為建設用地。石油銷售企業可以利用此條規定，尋求與此類企業進行合作，避免風險或者降低損失。

已占地及時止損

對已使用或迫不得已即將使用集體土地的盡可能降低風險的措施和方法。一類是由于網點租賃合同簽訂時間較早，對相關法律法規還不夠了解，但目前為企業特別重要的在營網點，建議爭取變租賃為收購，積極爭取投資。在符合城鄉用地建設規劃和行業發展規劃的前提下，通過招拍掛程序，繳納土地出讓金等，依法改變土地權屬和用途，變集體土地為國有土地，并將土地的用途規范為加油（氣）站用地。第二類由于特殊原因無法完善土地手續但又必須使用集體土地的，建議控制租賃期限，并嚴格控制加油（氣）站改造時的投資規模，租金一年一付或分期支付，從而避免不必要的糾紛與損失，盡量降低風險。

做好糾紛中的證據保全工作。與村委會打交道，務必事先要求出具書面的同意文件，因為集體土地出租一般是通過村民或村民代表會議的方式集體討論決定的，很大程度上有較為廣泛的民意基礎。因此履行必要的決議手續不僅可以有效降低后期合同在履行過程中可能出現的村民不承認出租事項帶來的糾紛，而且可以在集體土地租賃被認定為無效時，可作為證據材料追究村委的違約責任，將公司損失最大限度降低。

靈活運用地役權合同規避集體土地租賃風險。由于地役權是對土地的部分占用、使用或限制，供役地權益人依舊可以在限制之外對土地行使占有、收益和處分等各項權能，因此在使用成本上也相對較低。更重要的一點就是，地役權的期限在不超過用益物權期限的情況下，原則上可以突破租賃合同最高期限為二十年的限制。因此，靈活運用地役權合同能夠有效規避集體土地租賃存在的固有風險。石油銷售企業在實踐中可以采用地役權合同進行土地有效利用的情形具體包括：一是設置加油（氣）站道路進出口，方便車輛通行，需要使用周邊部分土地的；二是為了保障加油（氣）站建設安全需要，利用站點周圍部分土地確保安全距離達標的；三是加油（氣）站非主體部分或臨時性設施需要臨時性用地的。需要注意的是，地役權的設立只有在向供役地和需役地的有關土地行政管理部門申請地役權登記后才可以對抗善意第三人。若供役地為集體土地的，申請登記時還應提交有效的土地權利證明。

通過研究分析加油（氣）站使用集體土地的幾種常見方式和以此可能帶來的法律風險，結合《土地管理法》、《合同法》有關法律法規的規定，通過完善的盡職調查、合法用地、妥善簽訂合同、完善過程文件和手續、事先保管證據材料等方式和措施，及時發現并規避法律風險，確保項目用地自始合法化，把依法合規經營落到實處，有效降低各種因集體土地事宜產生的爭議或糾紛，可以為石油銷售企業健康、持續發展奠定基礎，在產生風險或者糾紛時有效降低損失。

責任編輯：石杏茹

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