陜西省耕地保護法律制度研究

史璐婧

摘要：本文從陜西省耕地資源面臨的形勢出發，分析陜西省耕地保護法律制度所面臨挑戰，進而就陜西省耕地保護法律制度規范做進一步完善研究，有助于法律制度在實際促進陜西省耕地保護上發揮重要作用，切實保障耕地資源。

關鍵詞：陜西?。环芍贫?；耕地；研究

陜西省地處中國內陸，經濟的可持續性發展一再推動城鎮化的建設腳步，城鎮建設占用耕地，造成耕地和城鎮化建設的矛盾。陜西省根據國家頒布的《土地管理法》的相關規定，在農用地的法律制度的保護范圍內合理實現城鎮化，農用地屬于耕地保護法律的范疇，在社會生產發展過程中，如何既能確?！痘巨r田保護條例》正常實施保障耕地資源，又不阻礙陜西省經濟建設需要占用耕地的現狀，成為目前實施耕地保護制度面臨的難題。本文以耕地保護相關法律制度為基礎，將結合陜西省經濟發展現狀，就如何合理利用耕地提供建設性戰略意見，切實為保護陜西省耕地資源提供具體解決辦法[1]。

一、陜西省耕地資源面臨的形勢

（一）耕地分布不均

陜西省的耕地資源的空間分布不均勻，主要在于地形和氣候條件。根據地理國情監測云平臺的數據資料顯示，陜西省耕地以水田和旱地為主，其中旱地集中在陜西中北部的山區、丘陵區、平原區、>25度坡地帶處，水田主要集中在陜西省南部降水量較大的地區，南北耕地分布不均。

（二）耕地資源的開發濫用

耕地資源的開發濫用主要表現是經營粗放，自然耕地浪費嚴重，城鎮開發占用，長期閑置等。陜西省工業和城市建設腳步加快，數據顯示，在1998年-2009年，陜西省耕地面積減少了1714.37萬畝[2]。陜西省未利用的土地其中可以開墾為耕地資源的在西北干旱地帶，而且開發難度較大。良好的耕地資源在經濟社會中能否實現可持續發展成為難題，經濟的高速發展造成了耕地資源的大量減少，這種不可逆的資源利用，造成了陜西省的人地矛盾。

（三）耕地資源稀缺

盡管陜西省的面積有20.58萬平方公里，但是從2009年到2014年，陜西省可使用的耕地面積從7710萬畝減少到5996萬畝[3]，總體來說尚未開發利用的土地能作為耕地資源的十分有限，而且這些后備資源大多集中在水源稀少、交通不便的丘陵高山地帶。

伴隨著工業化發展，城鎮化建設需要，陜西省耕地資源的面積從急劇減少到趨于穩定經歷了10年的變化，由于《土地管理法》中明確規定了需要合法使用耕地資源，在一定程度上制約了耕地資源的濫用。但是從人均耕地看，陜西省人均耕地由一次調查的2.15畝下降到1.59畝，人均耕地不到世界平均水平的一半[4]。

二、陜西省的耕地保護法律制度面臨挑戰

（一）陜西省的耕地保護的法制現狀

陜西省的耕地保護是根據《土地保護法》運用行法律手段進行保護，雖然有耕地資源保護目標責任制度以及相關的土地稅費制度等，用以平衡耕地與占用之間的關系，但是，現實中與經濟發展需要相比較，非農業建設占用耕地審批手續制度并沒有實現保護耕地資源的目的。政府執政需要提高業績，土地承包經營在法律和責任利益關系中，各方利益的相關性在操作中并不明確。農民在耕地上得到的經濟利益遠沒有進城務工的收益高，也是導致陜西省耕地被荒棄的原因。

（二）陜西省的耕地保護出現的問題

1.耕地資源的法律保護力度不夠

盡管陜西省在發展規劃中涉及到耕地資源問題的項目嚴格按照《土地管理法》執行，但是在城鎮建設、國家大型道路基礎設施建設項目需要占用耕地資源的問題中，有關耕地保護的法律制度明顯需要讓步于項目建設。一旦農業用地被征用為建設用地，就會涉及到土地征用制度，在經濟利益的驅使下，大量耕地就會轉化為征用地，耕地的法律保護力度明顯不足以應對經濟建設的腳步。

陜西省借助于《中華人民共和國土地管理法》來實際保障土地用途，本項制度嚴格限制了耕地等農用地向建設用地的轉變，嚴格控制了對耕地資源的保護。但問題在于沒有相關配套的行政法規作為依托，難以在實踐中落實保護耕地的目的，欠缺具體的行政許可制度。

2.地域差異性的考量不夠充分

雖然陜西省嚴格按照《土地管理法》，依據陜西省建設規劃，具體根據項目建設用地需求保證陜西省區域內耕地資源總量保持穩定，但是耕地的總量平衡沒有考慮到陜西省各城市的區域差異性。保持耕地面積質量和數量上的平衡，在經濟發展中各地并不能協調一致，需要以差異性來考量。

3.基本農田的保護發展不嚴密

在保護耕地資源的法律制度方面，國家出臺的政策法規都傾向于保護耕地的保有量來考量，其中，基本農田作為耕地資源當中的精華土地，種植的糧食產量明顯較一般的農田要高，因而需要區別對待，根據《土地管理法》相關規定，陜西省將基本農田的保護內涵確定在責任、區域使用、嚴格審批占用、占補平衡以及質量保護等方面，但是在具體操作中，一是概念的鑒定沒有科學的論證，操作難度加大；二是基本農田分級制度界限不明顯，整體規劃滯后；三是對基本農田開發具有貢獻的個人和集體欠缺獎勵機制。

（三）分析造成問題產生的保護制度

1.法制實行與實際操作不符

現實中，政府頒布《土地管理法》在保護耕地資源中涉及到的法律保護措施在實際操作中明顯不符合，例如，條例中規定非法占用土地建設設施按照規定需要沒收并處以罰款，但是在具體操作中罰款并沒有落實。另外，法律存在操作性的空白，例如，涉及到責令整改的規定，究竟如何整改，整改的時限等相關具體操作并未說明，這些空白的法制為耕地相關的法律留下操作上的問題。

2.法律法規存在漏洞

開發商未拿到土地使用許可證就已經開始占用耕地，施工挖地基，主要是因為部分法律存在漏洞，明確的處罰規定都難以遏制開發商觸犯法律，然而《土地管理法》在耕地資源保護實際操作中存在的部分漏洞、空白等細節方面，容易導致行政主管部門無法對違規操作者進行管理和追責。