對礦產資源權益金制度改革的思考

臧立敏

摘要：礦產資源權益金制度改革，在礦業活動過程的不同環節，清費立稅，試圖建立符合我國特點的新型礦產資源權益金制度，但改革不徹底，礦業的租、稅、利、費沒有分開。本文認為，征收礦業的租、稅、利、費的理論依據不同，應該分開。礦租是礦產資源產權收益，礦利是前期找礦投資的回報，礦稅是政府提供公共產品的代價，礦費是政府對礦業活動實施管制的手段之一。未來礦業稅費改革的方向是依據礦業的租稅利費理論，還原礦產資源稅的本質內涵，將一些收費項目轉變為礦租，保留礦山環境恢復治理基金。

關鍵詞：礦產資源；權益金；制度改革

引言

2017年，國務院公布《礦產資源權益金制度改革方案》，推動建立符合我國特點的新型礦產資源權益金制度，維護和實現國家礦產資源權益，營造公平的礦業市場競爭環境。

1礦產資源權益金的基本內涵

礦產資源不可再生，因此世界各國都有相關法規通常以權益金方式體現對這種特殊資源的所有權益。任何人開發（取走）這種資源都要向所有者繳納權益金，以作為對資源所有者的一種補償。權益金是在企業所得稅之外的，作為資源所有者對資源使用者征收的一種特殊租金。從另一個角度看，權益金制度的建立還與礦產資源勘查開采的排他性及其派生出的“經濟地租”概念有關。經濟地租是指那些由于排他性帶來的，超出機會成本部分的“額外回報”。由于礦產資源勘查開采具有排他性，不是充分徹底的競爭，礦業權人在一定意義上獲取了某種特權，得到了一種別人沒有得到的盈利手段或機會，占有某種優勢。權益金是他們通過占有這種優勢而獲得盈利后應該繳納的費用。這一制度旨在抽走這種優勢帶來的部分效益，營造公平。當然，這種權力也帶有風險，這種風險影響權益金率和征收方式的確定。

2礦產資源權益金制度改革方案內容

在礦業權出讓環節，將探礦權采礦權價款調整為礦業權出讓收益。將現行只對國家出資探明礦產地收取、反映國家投資收益的探礦權采礦權價款，調整為適用于所有國家出讓礦業權、體現國家所有者權益的礦業權出讓收益。礦業權出讓收益中央與地方分享比例確定為4：6，兼顧礦產資源國家所有與礦產地利益，保持現有中央和地方財力格局總體穩定，與我國礦產資源主要集中在中西部地區的國情相適應，同時有效抑制私挖亂采、賤賣資源行為。

在礦業權占有環節，將探礦權采礦權使用費整合為礦業權占用費。將現行主要依據占地面積、單位面積按年定額征收的探礦權采礦權使用費，整合為根據礦產品價格變動情況和經濟發展需要，實行動態調整的礦業權占用費，有效防范礦業權市場中的“跑馬圈地”“圈而不探”行為，提高礦產資源利用效率。礦業權占用費中央與地方分享比例確定為2：8，不再實行探礦權采礦權使用費按照登記機關分級征收的辦法。

在礦產開采環節，組織實施資源稅改革。對絕大部分礦產資源品目實行從價計征，使資源稅與反映市場供求關系的資源價格掛鉤，建立稅收自動調節機制，增強稅收彈性。同時，按照清費立稅原則，將礦產資源補償費并人資源稅，取締違規設立的各項收費基金，改變稅費重復、功能交叉狀況，規范稅費關系。

在礦山環境治理恢復環節，將礦山環境治理恢復保證金調整為礦山環境治理恢復基金。按照“放管服”改革的要求，將現行管理方式不一、審批動用程序復雜的礦山環境治理恢復保證金，調整為管理規范、責權統一、使用便利的礦山環境治理恢復基金。

3政策建議

3.1對礦業權占用費調整設立改革過渡期

這種辦法的優點：一是操作簡單，征管成本較低；二是保護了礦業權人的正常勘查開采行為，確保了公平的競爭環境；三是強化了對長時間或過多占用無效區塊面積的經濟調控引導作用，督促企業加快地質勘查工作，提高地質可靠程度，形成合理的探礦權進入退出機制。同時，考慮到礦業企業特別是油氣區塊面積較大，為減輕企業負擔，建議設置2-3年的過渡期。過渡期內，對礦業權人仍按原礦業權使用費標準征收；過渡期后，礦業權人按新的標準繳納礦業權占用費。

3.2收取投資收益

投資收益既要回收成本，又要獲取利潤。成本是前期的找礦投入，利潤回報的計算是以平均利潤率或長期貸款利率來計算的。其計算公式為：投資收益=前期的找礦投入×（1+平均利潤率）“，n代表找礦投資年限。目前，依據礦業權評估結果確定投資收益的方法并不科學，因為，礦業權評估價值并不是前期找礦投入的收益。比如，現金流量法是將礦業權所指向的礦產資源勘查、開發作為一個現金流量項目系統，計算項目系統在未來評估年限內現金流入量與現金流出量的差額即凈現金流量的現值之和，作為礦業權評估價值，顯然這個評估結果不是前期找礦投資收益。

3.3對于新增勘查成果，實行差別化征收方式。

實施礦產資源權益金制度改革后，一是對于已繳清探礦權價款、探礦權出讓收益的探礦權，為鼓勵礦產資源勘查投資，保證投資人的合理風險收益，建議探礦權轉為采礦權的，不再另行繳納采礦權出讓收益；在勘查區范圍內增列礦種的，為維護國家礦產資源所有者權益，應在采礦權新立時按協議出讓方式就新增礦種征收采礦權出讓收益。為維護國家對礦產資源的所有者權益，保證新老企業稅負大體平衡，維護市場公平競爭秩序，建議對已設立探礦權轉采礦權的第三類礦產征收采礦權出讓收益。對于已繳納過探礦權價款的，可從應繳納的采礦權出讓收益中扣除。二是對于已繳清采礦權價款、采礦權出讓收益的采礦權，在礦區范圍內新增資源儲量和新增開采礦種的，應按協議出讓方式就新增資源儲量、新增開采礦種征收采礦權出讓收益。

結語

在國外，對油氣和非油氣行業征收礦產資源權益金是一種國際慣例。該權益金體現了國家對礦產資源的所有者權益，主要在開采環節征收，且以從價計征方式為主，是政府取得財政收入、調節礦產資源勘查開發活動的重要手段。因此，開展礦產資源國家權益金制度改革，有利于加快生態文明制度建設，促進節能減排和保護生態環境。