河南省探索實行耕地輪作休耕制度研究

樊良新+佟艷

摘 要：河南省是我國傳統農業大省，其耕地質量和產量關系到經濟發展和國家糧食安全。隨著耕地質量的下降和糧食供需矛盾的深化，耕地質量和可持續生產逐漸受到人們的關注，休耕輪作、休養耕地逐漸被提上日程。耕地休耕輪作對于耕地休養，提高耕地質量，保證農民收入具有重要意義。因此，以河南省為例，對耕地使用現狀及存在的問題進行剖析，論述了休耕輪作對于農業生產的重要意義，探討了河南省開展休耕輪作面臨的問題，并提出了相應的對策和建議。

關鍵詞：休耕輪作；補貼；政策體系；可持續性

中圖分類號：F323.211 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）17-0016-02

引言

耕地是人類最為寶貴的資源，一直以來，我國用世界上7%的耕地養育著世界上20%的人口。糧食安全具有重要意義。近年來，為了提高糧食產量，保障糧食安全，人們不斷提高耕地的利用率，增加農藥、化肥的施用量，糧食產量得到很大的提高。然而，在糧食增產的同時，很多環境問題也隨之產生。如過度開墾所導致的水土流失；化肥農藥的過量使用導致的土壤、水體污染，物種急劇減少等。目前，我國耕地質量和土壤肥力普遍很低，有機質含量僅為1%，顯著低于歐美國家（2.5%-4%）。河南省是我國傳統農業大省，土地開發利用程度很高，耕地過度利用的情況更為顯著。為應對這一困境，河南省開展探索休耕輪作制度，這對于河南省耕地的可持續發展利用具有重要意義。

一、河南省耕地使用現狀與存在的問題

（一）人均耕地面積不斷減少，耕地后備資源逐漸枯竭

我國第二次土地調查結果顯示，河南省目前耕地面積為12 288萬畝，居全國第三；但河南省人口密度超多600人/km2[1]，人均耕地面積僅為1.23畝，遠低于全國平均水平（1.52畝）。與此同時，河南省人口數量在緩慢上升，人均耕地面積也相應逐漸下降。此外，由于河南省土地開發利用程度高，如鄭州、許昌等地即將耗盡后備耕地資源。

（二）耕地土壤養分下降，土壤貧瘠情況嚴重

土壤中的礦物質和有機質是作物生長和發育的基礎物質，也是土壤肥力的重要來源，尤其是其中的有機質是土壤肥沃程度的衡量指標。此外，有機質對于土壤的團粒結構的形成具有重要作用。而團粒結構對于調節土壤的熱量、肥力、水分和氧氣等至關重要。土壤養分根據有機質含量來劃分，共分為6級，級別越高，土壤養分越差。河南省耕地的平均有機質含量為8.9g/kg 土壤，處于土壤養分的V級（6.1g/kg—10.0g/kg）行列之中，河南省土壤有機質含量總體較低。此外，河南省耕地作物生長必須的部分微量元素含量也很低。如有效鉬、有效硼和有效錳等均低于臨界值。

（三）耕地受污染情況嚴重，食品安全受到影響

科學合理的農藥和化肥使用可以減少害蟲，為農作物提供良好的生態環境。而大量不合理的農藥化肥使用將會導致土壤、水源、產品污染。所污染的作物農藥殘留超標，會降低作物品質，危害人體健康。據調查統計，2007—2014年間，河南省農藥和化肥的使用呈現出不斷增長的趨勢，化肥單位面積施用量由 2007 年的 254.6 kg / hm2增長到378.2 kg / hm2，增加 1.48 倍，農藥的單位面積施用量由8.28kg /hm2增長到12.36kg/hm2，增加了1.49倍[2]。據河南省水環境監測中心對全省37個重要水源監測的結果顯示，64.9%的水源水質超過了國家規定的Ⅲ類水質標準，其中有機污染物主要來源于農藥[3]。很多農民對于農藥的認識不夠，缺乏劑量的認知，盲目追求藥效，導致施用過量，造成農藥殘留和水源污染。

與此同時，嚴重的污染也來自于工業三廢（廢水、廢氣、固體廢棄物）。由于工業的快速發展，“三廢”不斷排放，加之監管不足，導致三廢通過降雨、降塵和排水進入土壤，造成耕地的污染。其污染主要為重金屬污染，常見的有鎘和砷[4]。這種情況在城鎮郊區的耕地尤為嚴重。

二、休耕輪作在河南省農業生產中的作用

國外學者對休耕輪作的研究較為深入，主要側重于休耕補償、休耕地選擇和休耕時限的研究。如美國、日本、歐盟等的休耕制度已經較為完善，且已經取得顯著的成效（表1）。河南省面臨著生態環境污染、土壤退化等一系列問題，休耕輪作將會收到顯著成效。

（一）有利于河南省生態環境的保護

迄今為止，河南省農業生產主要以提高農產品數量為目標，對于質量和生態環境保護認識不足，農藥、化肥污染及大量抽取地下水等均造成生態環境的嚴重破壞。休耕輪作減少了作物的種植面積，一定程度上可以緩解環境的污染。

（二）有利于農業產業結構的調整

由于傳統農業經營觀念已經在河南省農民思想中根深蒂固，對于新的種植方式和種植品種不敢嘗試。這種情況導致了我國某些作物產量過高，而有些作物產量又過低。與此同時，由于我國農業生產的分散性，人力成本、資金成本均較高，農產品利潤較低。然而我國卻因為國外糧食作物較低的價格或是國內作物產量較低，需要大量進口某些國外的糧食作物。休耕輪作制度可以逐漸改變這一現狀，通過補償或補貼的方式，引導農民在不降低收入的情況下執行休耕輪作制度，同時改善我國農產品的種植結構。

（三）有利于農業生產的可持續發展

多年來，隨著化肥農藥的廣泛使用，耕地掠奪式的經營方式就愈加嚴重。耕地生產力不斷下降，土地更加貧瘠化，嚴重影響了農業生產的可持續性。通過休耕輪作，可以改善土壤的理化性質，減少地下水的抽取和增加地下水的積蓄，改善耕地生態環境。對于污染嚴重的區域，如焦作工礦區，環境污染嚴重，可通過強制休耕或輪作污染物超富集植物（忍冬、蜈蚣草、印度芥菜、苧麻）[8]，降低土壤中的污染物，當土壤污染治理達標后再恢復農業生產。

三、河南省實施休耕輪作面臨的主要問題

（一）休耕補償問題

對于農民而言，最關心的是休耕的補償問題。休耕制度的實施在短期內勢必會導致糧食作物的產量降低、農戶收入的降低。因此，實行休耕補貼的根本目的是保證農民的正常收入。然而農戶經營耕地的方式多種多樣，每畝地的經濟收入也是不同的。因此，休耕補償補多少、怎樣核算補貼又成為關鍵問題。既要考慮政府的資金承擔能力，又要考慮農民的心理接受能力。各地方政府需要制訂切實可行的補償方案。

（二）輪作作物選擇和休耕期的確定

河南省不同地區的氣候和地理環境不同，生態類型多樣化，不同地區的輪作作物要充分考慮當地的氣候和地理條件，選擇合適的輪作作物，確實保證和提高農民的收入，才能得到農民的支持，才能可持續的推行下去。除了輪作作物種類的選擇之外，休耕期的選擇也是至關重要的，休耕期過短，地力恢復不足，起不到休整的效果；休耕期過長，又會導致耕地的荒廢和浪費，影響地方糧食的整體產量。

（三）休耕農戶的生計問題

耕地休耕后，休耕區域農村將會有大量的富余勞動力，為了獲得更高的收入，大量農民將會外出務工。加上近年來農民外出務工收入遠超過農業收入，所以農民外出務工后，再次回歸農村務農的可能性較小，即使繼續耕作，也往往是家中的老人（50—70歲）進行耕種。多數老人文化程度低，對于科學耕作認識不足，尤其是缺少農藥化肥的科學施用知識，很難達到通過休耕提高地力、保護耕地的目的。因此，對于地方政府而言，如何留住青壯年農民，有效解決農村富余勞動力，實現耕地的科學耕作，提高農民收入是亟須解決的問題。

四、河南省實施休耕輪作的政策與建議

（一）做好休耕輪作的宣傳教育

部分農民文化程度較低，對于休耕輪作的長遠意義認識不清，對休耕輪作后的利益保障不能確定。因此，各地政府需要就休耕輪作的意義、制度、補貼等進行大力宣傳，消除農民的顧慮，確保農民自愿主動參與到休耕輪作的政策中去。

（二）制訂合理的休耕輪作方案

在對多地進行實地考察的基礎上，確定休耕輪作試點市（縣），應用4年的時間調整休耕輪作方案和組織形式。然后由點及面，在全省范圍內逐步推廣休耕輪作制度。在制定休耕輪作制度時，要注意到以下幾點：（1）不會影響到省、國家的糧食安全，休耕面積控制在全省耕地面積的20%，糧食生產總體質量、經濟效益超過實行休耕輪作之前。（2）注重統籌規劃，成立由國土資源部門、環境保護部門、水利保護部門和農業主管部門聯合成立的休耕輪作管理小組，相互配合，協調統籌，明確實施單位，逐步實施，細化責任。（3）建立嚴格監督制度，農業主管部門會同各級政府機構要建立嚴格的監督機制，定期開展檢查，特別是任務和補貼落實情況。對于任務落實情況可以采取遙感技術，實現動態實時監測。對于挪用、截留資金的，要按照法律規定，嚴肅處理。

（三）確定耕地休耕輪作的合理補貼標準

對于農民而言，休耕輪作最重要的是不影響經濟收益。因此，在制定補貼標準時候，要深入市場調查，確定最合適的補貼標準。同時，還要區分休耕和輪作情況的不同，對于輪作作物種類，給予相應的技術指導建議，并制定相應的補貼標準。對于休耕，要根據市場價格制定適宜的補償標準。

（四）進一步健全土地流轉政策體系

小規模農戶發展效益不足與現代化農業存在著矛盾。而休耕制度的執行，必然帶來進一步的農戶分化，使農民更加難以專注于農地經營。一直以來，土地是農民的生活保障、生存之本，農民離不開土地。然而小規模的農地效益很低，難以保證收益，所以農民兼業、務工情況普遍。但是由于城鄉二元化體制的限制，農民在城市中的權益難以得到保障，因此，農民仍然計劃著老年時期回到農村，經營土地，為自身養老。近年來，該省各地土地流轉勢頭強勁，各種經營主體不斷涌現，效益顯著。然而，近年來土地糾紛日益增多，多數涉及土地流轉中的資金截留、價格因素、土地權屬、生活保障等諸多問題。在休耕和輪作地的土地流轉過程中，涉及到補貼歸屬的問題，因此，必須明確土地的承包權、經營權和受益權，健全土地流轉政策，只有“三權明晰”才能避免土地糾紛，完善土地流轉，進而確保耕地休耕輪作的順利開展。

結語

河南省耕地資源保護面臨諸多挑戰，通過休耕輪作可破解耕地的可持續發展問題。休耕輪作意義顯著，但在河南省推廣起來仍需很長時間，效益也需要進一步檢測和評價。通過部分試點，全面推廣，最終可以實現耕地保護、地力培養、生態環境改善的農業可持續發展新局面。

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