公益性早期教育多中心供給模式研究

王傳薇+田雨

摘 要：21世紀(jì)初，0—3歲嬰幼兒早期教育工作進(jìn)入我國(guó)國(guó)家決策議程。但截至目前，除部分試點(diǎn)城市建立了公益性早期教育政府單方供給或者政府主導(dǎo)的多元化供給模式外，我國(guó)大多數(shù)地區(qū)公益性早期教育還處于零起點(diǎn)狀態(tài)，構(gòu)建公益性早期教育多中心供給模式，無(wú)論在理論上還是實(shí)踐上還都處于探索階段。在政府供給能力不足的背景下，多中心供給模式是公益性早期教育持續(xù)發(fā)展的一條重要途徑。通過(guò)明確供給主體，肯定政府、市場(chǎng)、第三方的供給主體地位；通過(guò)理順供給途徑，利用市場(chǎng)機(jī)制、志愿者機(jī)制，確立政府與其他供給主體之間的合作與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系、管理與被管理關(guān)系。

關(guān)鍵詞：公益性早期教育；多中心；供給主體；供給途徑

中圖分類號(hào)：G61 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）17-0186-03

近年來(lái)，腦科學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)和人類學(xué)等領(lǐng)域研究深入融合。大量研究表明，0—3歲是兒童腦科學(xué)發(fā)育的“黃金時(shí)期”，是語(yǔ)言、精細(xì)動(dòng)作等發(fā)育最快、可塑性最強(qiáng)的關(guān)鍵期。從20世紀(jì)八九年代起，很多國(guó)家把0—3歲嬰幼兒早期教育納入政府的公共服務(wù)。聯(lián)合國(guó)科教文組織、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)等國(guó)際組織對(duì)一些國(guó)家早期教育政策及效果進(jìn)行了評(píng)估研究，結(jié)果表明，0—3歲嬰幼兒早期教育是對(duì)處境不利人群提供的公平的早期教育發(fā)展機(jī)會(huì)，是打破貧窮代際循環(huán)的重要社會(huì)干預(yù)手段。“發(fā)展早期教育是在構(gòu)筑國(guó)家財(cái)富”、“投資早期教育就是在投資未來(lái)”越來(lái)越得到各界普遍認(rèn)同。我國(guó)政府于2012年12月下發(fā)了《教育部開(kāi)展0—3歲嬰幼兒早期教育試點(diǎn)的通知》，部分地區(qū)開(kāi)始積極探索早期教育服務(wù)供給模式。與此同時(shí)，受需求關(guān)系影響，各地涌現(xiàn)出大量商業(yè)化的早教機(jī)構(gòu)、親子中心。但是商業(yè)性早教機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍偏高，收費(fèi)在50—200元/節(jié)不等，系統(tǒng)課程總收費(fèi)動(dòng)輒上萬(wàn)元，天價(jià)收費(fèi)使得很多家長(zhǎng)望而卻步。探索建立符合我國(guó)國(guó)情的公益性早期教育供給模式任重而道遠(yuǎn)。

一、公益性早期教育及早期教育供給模式的概念界定

2012年《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》針對(duì)0-3歲的早期教育，已經(jīng)明確其“公益性”發(fā)展方向。2010年最新版《辭海》對(duì)“公益”的解釋是“社會(huì)公眾的共同利益”。其強(qiáng)調(diào)服務(wù)的非營(yíng)利性、受益對(duì)象的廣泛性與公共性。早期教育通常是指嬰幼兒從出生開(kāi)始的各種保育與教育活動(dòng)。我國(guó)比較認(rèn)同的早期教育是指針對(duì)0—3歲嬰幼兒的保育與教育。故公益性早期教育是指向0—3歲嬰幼兒及其家庭提供的非營(yíng)利性的、普惠性的嬰幼兒保育與教育。

公益性早期教育供給模式是指，在我國(guó)目前環(huán)境下，以公益性理念為引導(dǎo)，由早期教育的供給主體結(jié)構(gòu)、供給機(jī)制體系等組成的系統(tǒng)化標(biāo)準(zhǔn)樣式。目前主要存在政府單方供給、市場(chǎng)供給、第三方供給、多中心供給模式。政府單方供給模式指政府是早期教育服務(wù)的生產(chǎn)者以及提供者，如政府通過(guò)設(shè)立早期教育指導(dǎo)中心免費(fèi)向市民提供早期教育；市場(chǎng)供給是指由市場(chǎng)中的商主體作為早期教育的提供者，如各類商業(yè)化的早教中心、親子機(jī)構(gòu)等；第三方供給是由非營(yíng)利型組織充當(dāng)早期教育服務(wù)的提供者，如志愿者組成的民間互助組織。多中心理論是由美國(guó)學(xué)者奧斯特羅姆（Vincent Ostrom）夫婦所創(chuàng)建。多中心供給模式強(qiáng)調(diào)供給主體的多元化，政府不是公共服務(wù)的唯一供給者，還存在其他經(jīng)濟(jì)主體，如其他公共部門、企業(yè)甚至個(gè)人，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)。

二、國(guó)內(nèi)部分地區(qū)公益性早期教育供給模式探索與評(píng)析

2001年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》，第一次提出要發(fā)展0—3歲嬰幼兒的早期教育。2012年教育部下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展0—3歲嬰幼兒早期教育試點(diǎn)的通知》，確定上海市、北京海淀區(qū)等14個(gè)地區(qū)開(kāi)展0—3歲嬰幼兒早期教育試點(diǎn)。其中具有代表性的公益性早期教育的供給模式主要有以下幾種。

（一）上海市公益性早期教育供給模式

2006年，上海市教委頒布了《上海市學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃（2006—2008年）》，提出“使本市95%的0—3歲嬰幼兒能接受有質(zhì)量的早期教育專業(yè)服務(wù)與指導(dǎo)”的目標(biāo)。截至2012年底，由政府出資設(shè)立早期教育指導(dǎo)服務(wù)中心19個(gè)、早教指導(dǎo)站736個(gè)，通過(guò)發(fā)放免費(fèi)早教卡的形式向市民提供每年4次免費(fèi)優(yōu)質(zhì)的早期教養(yǎng)，部分區(qū)縣已實(shí)現(xiàn)每年提供6次優(yōu)質(zhì)家庭早期教養(yǎng)指導(dǎo)服務(wù)。上海市以政府出資的形式推進(jìn)以社區(qū)為基礎(chǔ)的0—3歲嬰幼兒早期服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，實(shí)現(xiàn)了早期教育進(jìn)入社區(qū)服務(wù)家庭的模式。經(jīng)費(fèi)投入方面，以黃浦區(qū)為例，區(qū)政府不斷加大早期教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，目前公益性早教完全實(shí)現(xiàn)“零收費(fèi)”。上海地區(qū)的公益性早期教育以社區(qū)為依托，主要為政府的單方供給模式。

（二）青島市公益性早期教育供給模式

截至到2015年，青島市共設(shè)立早期教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)518個(gè)，其中公辦（含集體辦園）的居多，共計(jì)447個(gè)，而民辦的只有71個(gè)。青島市總體上把早期教育分為0—1歲和1—3歲兩個(gè)階段，從調(diào)研情況而言，1-3歲的早期教育工作幾乎完全依賴公辦幼兒園展開(kāi)。青島市嬰幼兒早期教育服務(wù)體系的特點(diǎn)是以幼兒園為中心輻射社區(qū)，利用幼兒園的場(chǎng)地、設(shè)施設(shè)備和師資力量。市政府將試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)納入學(xué)前教育專項(xiàng)資金保障范圍，2012—2014年，區(qū)（市）政府投入2 200萬(wàn)元。通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、給予運(yùn)行和設(shè)備補(bǔ)貼等形式，支持早教機(jī)構(gòu)提供基本的早期教育公益服務(wù)。青島市的公益性早期教育以幼兒園為依托，體現(xiàn)為政府主導(dǎo)下的多中心供給模式。

（三）南京市公益性早期教育供給模式

南京市于2011年開(kāi)始探索民營(yíng)、民辦公助和公辦民營(yíng)等不同發(fā)展模式和“居家養(yǎng)育、社區(qū)體驗(yàn)、機(jī)構(gòu)服務(wù)”的嬰幼兒早期教育發(fā)展服務(wù)模式。目前，南京市早期教育發(fā)展的服務(wù)方式主要有兩種：一是直接送到專業(yè)早教機(jī)構(gòu)。例如，給每個(gè)新出生的嬰幼兒發(fā)放免費(fèi)的早期教育體驗(yàn)卡，憑卡到專業(yè)早教機(jī)構(gòu)享受一年4次的免費(fèi)早教服務(wù)。政府按照30元每個(gè)人補(bǔ)貼給機(jī)構(gòu)。無(wú)論是民辦非企業(yè)組織還是企業(yè)組織都可以按照這一途徑進(jìn)入早期教育領(lǐng)域。二是農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)邀請(qǐng)機(jī)構(gòu)進(jìn)陣地。由區(qū)里出資，利用人口計(jì)生委在基層的人口和計(jì)劃生育指導(dǎo)基地，建立早教陣地。南京市的公益性早期教育充分利用各種形式的早期教育機(jī)構(gòu)，發(fā)展以政府主導(dǎo)的多中心供給模式。

（四）供給模式評(píng)析

上述試點(diǎn)城市，無(wú)論是以社區(qū)為依托，還是以公辦幼兒園為中心，或者多主體合作的形式，公益性早期教育的供給模式已基本形成，其均體現(xiàn)為地方政府的積極引導(dǎo)和財(cái)政的大力支持。和上述試點(diǎn)地區(qū)形成強(qiáng)烈反差的是，我國(guó)大多數(shù)地區(qū)并未形成公益性早期教育供給模式，而是由商業(yè)化的早教機(jī)構(gòu)提供高價(jià)有償?shù)脑缃谭?wù)。另外，即使在上述早期教育試點(diǎn)城市，未與政府建立合作的商業(yè)性早教機(jī)構(gòu)的服務(wù)費(fèi)用同樣存在居高不下的問(wèn)題。鑒于我國(guó)大多數(shù)地方財(cái)政無(wú)力顧及公益性早期教育，筆者認(rèn)為，以多中心理論構(gòu)建全國(guó)性的公益性早教服務(wù)供給模式，明確公益性早期教育的供給主體，理順供給途徑，可以同時(shí)解決地方政府提供公益性早期教育能力不足以及商業(yè)性早教機(jī)構(gòu)的亂收費(fèi)問(wèn)題。

三、構(gòu)建我國(guó)公益性早期教育多中心供給模式

縱觀全球，如英國(guó)的“確保開(kāi)端”項(xiàng)目、美國(guó)的“開(kāi)端計(jì)劃”和“早期開(kāi)端計(jì)劃”等，早期教育從私領(lǐng)域的服務(wù)轉(zhuǎn)為公領(lǐng)域的社會(huì)公共服務(wù)，正在成為全球各國(guó)的社會(huì)政策共識(shí)。公共服務(wù)是為了滿足社會(huì)公共需要而提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的總稱，由于公共服務(wù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性，政府成為公共服務(wù)的主要提供者。然而實(shí)現(xiàn)公益性早期教育地方性均等化不是單一主體能夠獨(dú)立承擔(dān)的。現(xiàn)代公共服務(wù)供給的重要特征是治理主體多元化，超越以往政府的單一化主體模式，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、第三方等各種主體的共同參與。

（一）多元主體參與早期教育服務(wù)供給

在多中心治理理論中，政府因?yàn)檎莆沾罅康墓操Y源，決定著政府導(dǎo)向和制度安排，有組織和協(xié)調(diào)方面的優(yōu)勢(shì)，所以在公益性早期教育供給過(guò)程中居主導(dǎo)地位。另外，各類公辦、民辦形式的幼兒園、托兒所，商業(yè)性的早教機(jī)構(gòu)、第三方均可以納入公益性早期教育的供給主體。公益性早期教育多中心供給結(jié)構(gòu)有別于私人經(jīng)濟(jì)的供給結(jié)構(gòu)。私人服務(wù)的市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)由供給方與需求方兩方構(gòu)成，公益性早期教育多中心供給結(jié)構(gòu)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了三方，即提供方——負(fù)責(zé)早期教育服務(wù)的規(guī)劃、安排生產(chǎn)、管理、監(jiān)督，提供方通常是政府；生產(chǎn)方——按照提供方的要求，接受委托直接生產(chǎn)早教服務(wù)，并將服務(wù)輸送給用戶，生產(chǎn)者可以是政府部門、營(yíng)利組織、第三方等；受益方——0—3歲嬰幼兒和他們的家庭組成的用戶群體。政府在多中心供給結(jié)構(gòu)中的角色可以既是生產(chǎn)者，也是提供者，還可以只是提供者，抑或僅是監(jiān)督者。政府一方面可以通過(guò)財(cái)政撥款、專項(xiàng)補(bǔ)助等方式與第三方建立合作關(guān)系，賦予其提供公益性早期教育的職能；另一方面，也可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制供給公益性早期教育，通過(guò)招投標(biāo)、合約出租等形式，將部分供給職能交由市場(chǎng)主體行使。多元主體的供給參與，具有效率較高和形式靈活的優(yōu)點(diǎn)，能夠適應(yīng)數(shù)量龐大和多樣化的早期教育需求，同時(shí)可以有效解決政府供給能力不足的問(wèn)題。

（二）多元主體參與的途徑

在公益性早期教育參與主體多元化背景下，公益性早期教育提供出現(xiàn)了除政府供給以外的其他供給方式，從完全由政府提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎蒙鐣?huì)力量，由社會(huì)營(yíng)利組織與第三方提供早期教育服務(wù)。

政府利用市場(chǎng)提供公益性早期服務(wù)的可能方式有：（1）合約出租。政府主管部門通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式，在眾多企業(yè)提供的一攬子服務(wù)方案中選擇收費(fèi)最低者，或在滿足政府方案的企業(yè)中選取要求補(bǔ)貼最少者簽訂合約，將服務(wù)提供成本控制到合理的水平。政府將一部分公益性早期教育服務(wù)的生產(chǎn)推向市場(chǎng)，生產(chǎn)者是營(yíng)利性組織，政府是公益性早期教育的所有者和提供者。（2）政府購(gòu)買或者經(jīng)濟(jì)資助。政府可以通過(guò)委托生產(chǎn)再購(gòu)買的形式、或者直接通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買的形式向0—3歲嬰幼兒及其家庭提供公益性的早期服務(wù)。政府也可以通過(guò)補(bǔ)貼、津貼、優(yōu)惠貸款、無(wú)償捐贈(zèng)和減免稅等形式對(duì)提供公益性早期教育的營(yíng)利組織給予經(jīng)濟(jì)資助，保證公益性早期教育的長(zhǎng)期有效供應(yīng)。

公益性早期教育的社會(huì)供給，除了政府與市場(chǎng)外，還存在著第三方供給。第三方不以營(yíng)利為目的，為公眾服務(wù)，不向成員分配利潤(rùn)，不會(huì)因?yàn)槔麧?rùn)而降低品質(zhì)。一般而言，第三方提供公益性早期教育的機(jī)制有兩種：一種是由第三方自己提供、生產(chǎn)公益性早期教育；另一種是第三方與政府、企業(yè)部門合作，代為提供公益性早期教育服務(wù)。政府可以通過(guò)對(duì)第三方提供的早期教育的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估后支付費(fèi)用。

結(jié)語(yǔ)

探索建立公益性早期教育多中心供給模式，政府對(duì)于采取何種生產(chǎn)或者付費(fèi)方式可以根據(jù)具體情況來(lái)抉擇：可以由政府生產(chǎn)并提供，政府也可以與營(yíng)利性組織或者第三方建立合作關(guān)系，或者通過(guò)向市民提供票證的方式直接提供服務(wù)。多中心供給機(jī)制中政府的職責(zé)發(fā)生了變化，政府不僅僅是公益性早期教育的生產(chǎn)者，更是公益性早期教育供給體系中的資源協(xié)調(diào)者、管理者。

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