預算審查監督的基層實踐

唐益生

預算審查監督工作是反映地方人大常委會工作的“晴雨表”，決定著人大活動的范圍和方向。近年來，四川省宣漢縣人大常委會依法、扎實、穩妥推進經濟工作和預算決算審查監督工作，特別是《預算法》修訂后，采取邊學習、邊實踐、邊探索的方式開展了地方人大預算審查監督的基層實踐，取得了一定成效，為促進經濟社會健康發展作出了積極的貢獻。

一、主要做法

（一）加強學習宣傳，統一思想認識。一是加強新《預算法》學習宣傳。縣委中心學習組安排了專題學習討論。組織召開了縣人大常委會組成人員、縣級部門和一級預算單位負責人、鄉（鎮）長、縣人大預算審查監督專家咨詢委員會成員、縣財政局中層以上干部共350人參加的新《預算法》專題培訓會。二是加強對外學習。先后組織參加了全國人大、廣東深圳、廣西南寧、廈門會計學院等地組織的《預算法》《監督法》等專題培訓班，還先后組織人員前往浙江溫嶺、內江威遠、重慶九龍坡區、云南昆明和四川省開江縣等地學習考察預算審查監督工作。通過加強對新《預算法》的培訓學習和外地取經學習，在全縣上下形成了認真貫徹實施新修訂的《預算法》加強財政預算審查監督的良好社會氛圍。

（二）強化“三專”建設，健全體制機制。為了適應新《預算法》的需要，宣漢縣人大率先在2008年建立預算工委（與財經工委是兩塊牌子一套人馬）的基礎上，按照全國、省、市人大的要求，2016年1月在縣第十七屆人大第五次會議上建立了縣人大財政經濟委員會和法制委員會，再次明確了預算工委的監督職能，預算工委由原來的2人增加到5人。2014年成立了“宣漢縣人大常委會財政經濟預算審查監督專家咨詢委員會”，聘請了在經濟和預算方面具有豐富實踐經驗的9名同志為縣人大常委會預算審查監督專家咨詢員，同時，確定了常委會每個工作機構由一名副主任擔任預算審查監督聯絡員，同時，對人大聘請的專家咨詢員預算了15萬專項經費，切實解決了地方人大常委會在預算審查監督無機構、人員少、不專業的具體問題。

（三）爭取黨政重視，注重溝通協調。一是切實加強請示匯報。在新年度預算編制工作開展之初，縣人大常委會主要領導、分管領導主動就貫徹新《預算法》，搞好預算編制涉及的一些重大事項向縣委主要領導匯報請示，與縣政府主要領導進行溝通協商，為全縣上下認真貫徹新《預算法》創造了良好的環境條件。二是加強事前工作溝通。縣人大常委會根據往年財政預算審查監督中存在的問題、當年預算編制政策要求及新《預算法》的有關規定，就做好當年預算編制工作需要注意的事項向縣人民政府及財政部門制發了《關于及早做好2016年預算編制工作的函》，將預算重點審查的8項內容拓展為35個具體審查要點，使人大常委會與政府之間保持良好的溝通狀態。三是加強事中工作溝通。常委會分管預算工作的副主任，在預算編制中，多次召集財政、國資、社保、國土等部門負責同志就如何貫徹新《預算法》，妥善處理好有關具體事項進行交流探討，達到了統一思想、形成共識、推進工作開展的目的。

（四）規范基本程序，提高監督質量（即“五步工作法”）。第一步是預算工委初審，縣人大常委會預算工委組織專家組成員分成5個審查小組分別就縣人民政府財政部門提交的四本預算、部門預算、重點項目預算安排方案進行初步審查，提出意見建議，財政部門進行了修改完善。第二步是聽取社會各界意見，組織召開了人大代表、社會各界座談會，就縣人民政府提出的2015年、2016年財政預算草案征求意見，并梳理成條提請主任會議研究。第三步是縣人大常委會審查，常委會會議分別聽取了縣人民政府關于2015年、2016年財政預算草案的報告，結合主任會議形成的初步審查意見一并提請常委會會議進行了審議，并形成了常委會審查意見。第四步是將常委會初審意見提交縣政府研究辦理，縣人民政府認真采納了縣人大常委會的初審意見，對預算草案報告和四本預案算以及部門預算編制草案進行必要的修改完善。第五步是正式提請人代會審查批準，在縣十七屆人大四、五次會議上，縣人民政府向大會提交了“四本預算”草案，2015年189個、2016年89個部門預算草案以及縣人大常委會初審意見和縣人民政府采納初審意見的書面材料，受到全體人大代表的高度評價。

二、初步成效

（一）實現了全口徑預算審查監督。按照新修訂的《預算法》規定，宣漢縣2016年預算編制，縣人民政府及財政、人社、國資辦等部門高度重視，認真編制了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算四本預算草案，并按規定時限提請縣人大常委會初審和縣人代會審查，體現了全口徑預算管理與監督的要求。同時，在全口徑預算編制的基礎上增加了政府重大項目預算草案和部門預算草案分別提請常委會、人代會審查批準。注重部門預算、政府重大項目預算與縣級一般預算以及其他三本預算的相互銜接，做到科目清晰、邏輯嚴密、一目了然。

（二）實現了早編細編預算。根據新修訂的《預算法》規定精神，縣政府及財政部門2015年10月下旬，就啟動了2016年預算編制工作，確保了在縣人代會召開前1個月提交縣人大常委會初審。同時，嚴格按照政府收支分類科目，編制收入與支出，做到支出按功能分類編制到類、款、項，按其經濟性質分類為類、款，為普通人大代表都能看得懂預算草案、認真審查預算創造了條件。

（三）實現了全部部門預算提請人代會審查批準。根據新修訂的《預算法》規定有關精神，2015年縣人民政府及其財政部門首次將全縣189個縣級部門預算納入人大審查監督范圍，并于縣人代會召開前1個月提交縣人大常委會進行了初審，然后提請2015年初召開的縣人代會審查批準。全部部門預算提請人代會審查批準，對全縣每一個部門一年究竟花了多少錢，這些錢將去做什么，不僅讓人大代表知根知底，也為人大代表優化部門預算提供了發言權，還為人大代表會后監督部門預算的執行打下了基礎。

（四）實現了對項目預算的單列審查。依據新修訂的《預算法》的有關精神和中央、省、市關于加強政府重大投資項目監督的要求，縣人民政府及其財政部門在編制2015年縣本級預算時，在細編預算的基礎上，首次將公共預算資金、政府基金以及國債資金用于項目支出在預算草案中進行單列編制，并在預算報告中單獨作出說明，提請縣人代會審查。不僅使人大代表對縣本級財政支出的“大頭”究竟有多大，去做了什么有了明晰的了解，也為人大代表優化項目預算提出意見建議，以及今后加強對項目實施打下堅實的基礎。

（五）實現了在線監督。縣人民政府及其財政部門主動接受監督，為了便于縣人大掌握情況，依法開展監督，進一步拓寬監督渠道。以縣黨政網（金財網）為平臺，經省財政信息中心授權或同意，實現縣人大常委會預算工委與縣財政國庫支付中心計算機聯網，同時聯通縣人大常委會主任、分管副主任。將縣級412個（合并后89個）一、二級預算單位和縣級財政專項資金、上級轉移資金和超收收入等納入“在線監督”的內容。配備了電視（65英寸大電視1臺）、電腦4臺、一體打印機、照相機、攝像機、辦公桌、椅、檔案柜等設施設備，目前已采購到位，正在安裝調試中。

（六）實現了債務限額管理或預算多批次調整。加強政府舉債和預算調整，按照新修訂的《預算法》規定，一是落實了2015年政府舉債按法定程序由省審批，并納入本級預算調整。二是縣人民政府及其財政部門嚴格按照年初預算執行支出，基本杜絕了未預算先支出的現象。三是建立了每年多批次進行預算調整的機制。通過多批次的預算調整，既確保堅持了無預算不得支出的原則，又確保了未納入預算的重大支出能及時到位，既體現出貫徹《預算法》的嚴肅性，又體現出人大常委會寓支持予監督中。

（七）實現了人大審查意見和政府采納意見印發人代會。按照新《預算法》的要求，縣人大常委會在嚴格按照程序對政府提交的預算草案進行初審的基礎上，對2016年預算草案提出了3大類7個方面36條具體的初審意見。縣政府認真采納了常委會的初審意見，對不能采納的都作了比較合理的解釋和說明。特別是根據《預算法》的規定，將縣人大常委會的初審意見以及縣政府采納人大常委會初審意見的情況，均印發給了人代會全體代表，既接受了人大代表的監督，更得到了人大代表和社會各界的充分肯定。

（八）實現了預算向社會公開。按照新《預算法》規定，2016年1月22日，縣第十七屆人大第五次會議審批政府預算草案后，縣政府財政部門向社會進行全面公開。各部門預算分別于政府財政部門批復后的20日內由各部門先后向社會進行了公開，并對其中的機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出了說明。把政府預算，特別是各部門預算全面置于社會監督之下。

按照全國、省、市要求，在實踐中還存在以下幾個方面的困難和問題，主要表現為領導重視程度不夠、制度建設滯后、頂層設計滯后、預算編制的精細度不夠、實質性審查乏力、預算追責難落實、“三專”（專設、專職、專業）能力滯后等問題。在今后的工作中，我們將進一步建立和完善人大預算決算審查監督制度建設，積極探索改進預算審查的監督方式和內容，努力構建政府重大投資項目審查監督新常態，不斷推進公共財政建設。

三、思考建議

（一）加強預算審查“三專”能力建設，切實解決保障問題。由于預算審查監督特定的專業性、技術性、政策性特點，支持地方人大加強預算審查監督機構建設，具體來講，在市、縣級人大常委會應當設立“單獨的預算工作委員會和審計工作委員會，實行兩塊牌子，一套人馬，增加專門編制，增加專業人才”（市級至少配備8名、縣市區一級至少配備5名）。

（二）科學設置收支科目，支持地方政府提高年初預算編制的準確性和加以細化。主要是要盡可能在年初編制預算時，省上能夠全面告知當年中央、省轉移支付數額。把中央、省轉移支付編入年初預算草案。為什么《預算法》規定了收入科目設置到類、款、項、目，而支出科目設置卻按功能分類編制到類、款、項，按其經濟性質分類為類、款，在法律層面設置本身就不細化，而人大監督卻要求細化，不科學。每年國務院財政部門出臺制定的下一年政府預算收支科目并沒有要求細化，支出無目級科目設置，全部合并在項級科目。如人大事務支出中只有9項，另加事業運行和其他人大事務支出，包羅萬象，如換屆選舉、人大在線、專家咨詢員、工作機構運行等項目都未列入，怎么監督？

（三）加強預算多批次調整，切實解決預算變動事后追認問題。由于人們對預算審查監督的認識等種種復雜原因，過去的預算調整是一年調整一次，更多的是政府用了錢后，不調也得調，人們俗稱的是“放馬后炮”，典型的事后監督。為了改變這一現狀，本屆人大常委會換屆以來，著力改變了這一現狀，由每年一次調整為每年3至5次。多批次的預算調整，讓人大常委會組成人員對預算的變動增減情況有了一個全方位的過程了解，既體現了財政預算的剛性和預算調整的依法性，又充分體現了人大常委會審查批準預算的權威性。

（四）建立健全政府重大投資項目的審查監督制度，切實解決經濟監督工作中的核心問題。隨著公用經費、“三公”經費預算編制的標準定額化、規范化，這方面的違規和漏洞將會大大減少。但財政性政府重大投資項目如何科學決策，如何有效監督實施？目前在制度層面還存在重大缺陷。個人拍腦袋、少數人決定重大項目，重大項目決策不民主、不科學現象仍很突出。為此建議全國人大和地方各級人大應加快制定政府性投資重大項目審查監督的決定或辦法，明確人大及其常委會審議決定重大項目的資金額度、來源、項目選址等權限和程序。特別是對一些有爭議的重大項目，賦予人大及其常委會決定權，促進提高項目決策的積極性。

（五）建議強化預算債務管理，切實解決基層人大債務監督不好操作的實際問題。地方政府性債務存在規模大、舉債渠道多元、舉債成本高昂、顯隱性交織、監管不到位等諸多問題。雖然政府對債務實行限額管理，上對下的債務可限額，但貧困和落后地區發展不相適應，對如何確定限額僅有原則性表述，如何將債務規模控制在合理水平，與經濟社會發展水平相適應，沒有提出明確意見和具體的管理細則。

（六）自上而下開展《監督法》《預算法》《決定》《預算法實施辦法》的執法檢查。全國人大和地方各級人大要加強對《監督法》《預算法》《經濟工作監督的決定》《預算審查監督工作的決定》以及國務院和地方各級政府新預算法貫徹實施情況的執法檢查，通過執法檢查促進相關法律法規的貫徹落實。

（七）加強在線監督，創新預算審查監督方式。“在線聯網”監督系統是以黨政網（金財網）為平臺，經省級財政信息中心授權或同意，實現人大常委會預算工委與財政國庫支付中心計算機聯網，工作人員登錄查詢，實現人大常委會預算工委“在線監督”政府及財政部門支出執行情況的全過程，對本級財政預算總體執行情況、預算單位的預算執行情況、資金撥付使用等情況實施在線監督。

（八）進一步完善有關法律法規的修訂，切實解決頂層設計問題。為確保新預算法全面貫徹落實，建議盡快修改《監督法》《審計法》，全國人大常委會《關于經濟工作監督的決定》《關于預算審查監督工作的決定》《預算法實施辦法》，及時修訂省、市《預算審查監督辦法》。真正解決以下四個突出問題：一是預算編制和預算調整“黨委（書記縣長）定盤子、政府（財政）編冊子、人大監督不敢監督或者監督做樣子”的突出問題；二是人大常委會“機構人員弱，監督工作力不從心”的突出問題；三是“審計的問題年年都是那些，審計監督剛性弱”的突出問題；四是“預算執行中，行政權力過大，隨時隨意追加預算以外，財政支出甚至少數人簽批‘條子的財政支出，把‘人大常委會審查批準預算調整變成了‘人大常委會事后追認”等突出問題。 建議增加預算審查的方式和路徑、預算多批次調整、債務及債務限額管理、預算績效考核、預算審查責任追究、預算公開、預算審查監督保障或自身建設能力（三專能力）等方面的內容。

（九）突出監督重點，研究制定兩個《決定》。建議全國人大常委會研究制定《關于加強審計工作監督的決定》和《政府性投資重大項目審查監督的決定》，為各級人大提供操作層面的法律保障，因為地方各級人大常委會監督的實效最終要通過經濟監督、重大項目監督、預算審查監督、審計監督的手段來體現。

（作者系四川省宣漢縣人大常委會預算工委主任）