論“一國兩制”的制度建構(gòu)與制度認同

周長鮮

時值香港回歸20周年（1997～2017），對“一國兩制”的理論研究與實踐總結(jié)，引起國際國內(nèi)學界的較廣泛關(guān)注。概而言之，近20年以來，中外許多學者的相關(guān)研究廣泛涉及“一國兩制”的起源、歷史演進、現(xiàn)代內(nèi)涵、價值路徑以及體制建構(gòu)等諸多維度。從制度建構(gòu)和制度認同的視角來看，學界和實踐界對特別行政區(qū)立法會的研究也逐漸興起，作為制度建構(gòu)中的回應(yīng)，也有許多學者對人民代表大會制度在“一國兩制”框架下所面臨的挑戰(zhàn)從不同的角度進行了探討，形成了一批重要的基礎(chǔ)性理論研究成果。本文現(xiàn)將有關(guān)研究成果梳理如下。

一、“一國兩制”的理論框架已初步形成，但尚需實現(xiàn)由法理到制度的全方位建構(gòu)

自1997年7月1日至今，由于“一國兩制”在香港和澳門的實踐和不斷深化，這對我國國家結(jié)構(gòu)形式產(chǎn)生了不可忽視的重要影響，對香港及大陸政治體制的發(fā)展形成了重要的影響。盡管，許多學者對于“一國兩制”的歷史起源、現(xiàn)狀和前瞻都已有較深入的研究[1]，大大拓深了其價值內(nèi)涵，但仍存在若干可探討空間：（1）從國家結(jié)構(gòu)形式而言，針對我國目前的三種政治實踐模式：即中央與普通行政區(qū)、民族自治區(qū)和特別行政區(qū)的關(guān)系模式，學界的很多討論聚焦于“一國兩制”下中央與港澳的關(guān)系是否就是單一制下的中央與地方關(guān)系呢？特別是對其中憲法適用性的問題，以及對國家主權(quán)和國家整合能力的影響，尚需在制度層面進行切實的探討（王振民，2000；張琳， 2008）。（2）從政體建設(shè)的角度來看，“一國兩制”的挑戰(zhàn)依然嚴峻。受近百年來的歷史發(fā)展軌跡影響，香港已與大陸在法制、文化和習俗等方面產(chǎn)生了較大的差異。對此，近年來的天星碼頭、保留政府山以及“占中運動”等事件，都反映出香港特別行政區(qū)若干民眾在政體建設(shè)上的強烈訴求，三權(quán)分立抑或行政主導制？仍需實現(xiàn)制度層面的進一步研究和完善（胡錦光，朱世海，2010）。（3）從制度的價值構(gòu)建而言，如何將“一國兩制”在港澳的成功實踐，進一步應(yīng)用到臺灣的和平統(tǒng)一？如何解決臺灣同胞對“為什么要統(tǒng)一”的路徑困惑，還需要通過“一國兩制”的貫徹落實鋪平從人心到法理到制度化的道路[2]。特別是如何通過香港、澳門的實踐而探索出對臺灣的結(jié)構(gòu)統(tǒng)一形式，還尚需加強“一國兩制”框架下對政治整合的機制、過程、模式、條件等問題的研究[3]。

二、對特別行政區(qū)立法會的研究漸進興起，但仍需拓深對其體制和工作機制方面的全方位研究

自二十世紀九十年代以來，許多學者已從多個方面對香港立法會和澳門立法會進行了廣泛研究。許多學者不僅從歷史發(fā)展的視野探討了香港立法機關(guān)的組成、演變和運作實踐（周建華，2002；朱世海，2007）；而且已深入到對基本法之下立法、 司法與行政（主導）方面的制衡關(guān)系的探討（梁美芬，2007；郝建臻，2011）。更重要的是，已有較多研究深入到對立法會的職權(quán)行使方面的探討，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。（1）對香港立法會行使預算審查批準權(quán)方面的關(guān)注。如，南方周末曾報道過香港立法會否決申辦亞運撥款一案，并認為是戳痛了政府的脊背（趙蕾，2011）。（2）關(guān)于香港立法會調(diào)查權(quán)的研究和分析，這已形成一個理論熱點。有些學者對香港立法會的調(diào)查權(quán)進行了法理和權(quán)限解析 （朱孔武，2009；王書成，顧敏康，2010；）； 還有些學者則是通過案例研究而對立法會的調(diào)查權(quán)進行較深入的剖析，如，對“鄭家純、梁志堅訴香港特別行政區(qū)立法會”一案的研究（王鍇，2010）。（3）關(guān)于香港立法會的質(zhì)詢權(quán)方面的研究。對此，有學者認為，質(zhì)詢權(quán)在執(zhí)行過程中發(fā)生了異化，導致補充質(zhì)詢過多過濫，嚴重影響了行政主導體制的運作，導致行政主導體制有滑向立法主導體制的趨勢（徐加喜，姚魏，2000）。（4）關(guān)于立法會的制度建構(gòu)方面的研究。這方面的研究主要包括：對香港立法會的議事規(guī)則的研究（朱宏濤，2001），對香港立法會的功能組別制度完善方面的研究（陳家琪，2011）；以及對香港立法會擴權(quán)及其制度與限度方面的研究 （周帆，2011）。除此之外，近年來的一個重要研究動向就是關(guān)于對香港立法會的選舉政治與政黨制度方面的研究（周建，2009；梁玉英，2004）。有的學者對2012年立法會的選舉給其政治生態(tài)方面的影響進行了分析（陳麗君，2013），且越來越受關(guān)注的熱點話題則是關(guān)于“雙普選”對香港政治和社會的影響分析（陳紹方、李厚強，2010）。當然，關(guān)于制度運行中的一些負面問題也引起了一定的關(guān)注，如，香港立法會的惡質(zhì)“拉布”及其治理問題（田飛龍，2014）[4]。

可見，盡管學界對立法會制度運行中的許多問題已有涉獵，但對其體制和工作機制方面的深入研究仍是欠缺。尚需從完善“一國兩制”的體制機制的角度出發(fā)，深入分析香港特區(qū)立法會制度的理論基礎(chǔ)、歷史沿革和實踐運作，并結(jié)合香港、澳門等特別行政區(qū)社會運行的現(xiàn)實情況，尤其是對立法會實行普選等現(xiàn)實重大問題及時跟進研究，進而提出建設(shè)性的意見和建議。

三、對“一國兩制”框架下的人大制度研究不足，還有待于理論和實踐方面的及時跟進

基于歷史原因，內(nèi)地和香港之間的法治不僅在語言載體上存在差異，而且在法律體系方面也存在著重要差異：祖國內(nèi)地現(xiàn)行的法律體系是大陸法系，而香港和澳門特區(qū)采用的是普通法模式。這些差異，在現(xiàn)實中難免形成表述差異、概念差異與效力差異的疊加。因此，隨著“一國兩制”的全面深入，如何實現(xiàn)人民代表大會制度與特別行政區(qū)立法會的融合與對接，已成為非常迫切的重大現(xiàn)實需要。

首先，人大及其常委會立法權(quán)的行使。在“一國兩制”體制下，內(nèi)地與香港和澳門特別行政區(qū)的法律語言和法律體系存在明顯差異。有學者認為，法律語言差異是澳門、香港與內(nèi)地法律差異的重要表現(xiàn)形式（祝捷，2013）。此外，對香港特區(qū)的立法，還需反思行政主導與立法的沖突問題（朱維究，2007），尚需對有關(guān)法律障礙進行切實的研究，進而建立起相應(yīng)的解決機制。尤其是中國內(nèi)地現(xiàn)行的法律解釋體制是立法解釋，而香港原來采用的是普通法模式，實行的是“司法解釋之上”的原則，這無疑對憲法解釋技術(shù)的發(fā)展提出了非常現(xiàn)實的要求。這不僅需要對香港基本法的解釋機制及其基本特征進行研究（王振民，2007；鄒平學，2009），還需對人大釋法與香港司法釋法的關(guān)系進行進一步的明確（王磊，2007；秦前紅，黃明濤，2012；），進而探討搭建起港澳基本法的解釋模式。如，居留權(quán)等案件不僅涉及對兩地解釋體制的沖突，也涉及對香港終審法院的判詞及全國人大常委會的釋法協(xié)調(diào)問題。有學者強調(diào)指出，法律解釋問題涉及香港的司法獨立，并最終與保障香港的高度自治產(chǎn)生聯(lián)系，內(nèi)地與香港兩種解釋體制的融合是“一國兩制”必須解決的一個重要問題[5]。此外，在人大立法中，也需探討建立香港與內(nèi)地相互執(zhí)行仲裁裁決、知識產(chǎn)權(quán)、民商事判決的承認與執(zhí)行等制度的協(xié)調(diào)機制 （朱雪忠，1995；張憲初，2002；于志宏，2007） 。

其次，人大及其常委會監(jiān)督職權(quán)的行使。“依法監(jiān)督”作為人大監(jiān)督的首要原則，不得不首先解決“法”規(guī)范的差異問題。如，根據(jù)《澳門基本法》第十八條的規(guī)定，全國性法律除附列于《澳門基本法》者外，均不在澳門實施。即便是附件三所列的全國性法律，也需要經(jīng)過澳門特別行政區(qū)公布或者立法實施等法律形式予以接受。據(jù)此，澳門具有相對獨立于內(nèi)地的法律體系。由于法律體系的相對獨立性，對同一事項的規(guī)范內(nèi)容和規(guī)范程序也是存在差異的。對此，不僅需要進一步理順特別行政區(qū)基本法的性質(zhì)及其與憲法的關(guān)系（肖蔚云，1990；李琦，2002；劉茂林，2007），而且也還需要進一步明確內(nèi)地憲法對特別行政區(qū)的法律效力（丁煥春，1991）。 另外，如何順利實施中央對香港特別行政區(qū)高度自治權(quán)的保障與監(jiān)督問題（肖蔚云， 曾忠恕，1997），特別是如何協(xié)調(diào)“違憲審查”、司法審查制度的落實等問題，都還需要從制度上進行良好的設(shè)計和建構(gòu)。

再次，人大及其常委會對人事任免權(quán)的行使。20世紀80年代初，港英政府推行“代議政制”，使香港的選舉政治從無到有。選舉催生了香港政黨，政黨的產(chǎn)生及對選舉的介入又推動了選舉的發(fā)展。1997年7月1日香港回歸祖國后，在“一國兩制”下，根據(jù)香港《基本法》的規(guī)定，特區(qū)政府舉行了行政長官、立法會、區(qū)議會等一系列選舉。在每一次選舉中，政黨對香港政治發(fā)展的舉足輕重作用越來越得以凸顯[6]。對此，雖然全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于香港特別行政區(qū) 2012 年行政長官和立法會產(chǎn)生辦法及有關(guān)普選問題的決定進行了說明，為推進新時期的政治協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。但隨著香港“雙普”選舉呼聲的不斷推高，對相應(yīng)有關(guān)人員的選舉、任命和罷免在實體法和程序法上尚需進一步的引導和規(guī)范。

四、學界對“一國兩制”在國家認同方面的研究比較集中，尚需從制度建構(gòu)和制度認同方面進行引導和保障

在20世紀80年代之前的中文語境中，“民族認同”與“國家認同”還極少使用，但近年來發(fā)展十分迅速。據(jù)統(tǒng)計，自2006年來，國家社科基金項目立項中，標題中含“認同”一詞的課題也在逐年成倍增長，研究選題十分廣泛。有的學者從中華民族多元一體格局，以及現(xiàn)代中國的民族國家認同的視角進行闡述，指出民族問題的核心是國家認同問題，并從“一國兩制”與祖國和平統(tǒng)一的現(xiàn)實需要出發(fā)提出了構(gòu)建國家認同的可選路徑（費孝通，1999；許紀霖，2005；朱志勇，2006；馮穎紅，2009；沈桂萍，2010；王家英，1996） 。概而言之，理論界對“一國兩制”的國家認同方面的研究成果非常豐碩，其在價值路徑上的構(gòu)建可歸納為三個維度。一是，從民族認同維度的價值構(gòu)建。需要重視的是，港、澳、臺人民對中華民族和華夏文化的認同并不會是理所當然的，尤其是青年大學生所表現(xiàn)出來代際差異效應(yīng)，已成為非常突出的現(xiàn)實問題。二是，經(jīng)濟利益維度的價值構(gòu)建。中央政府對特別行政區(qū)的大量經(jīng)濟投入與援助，雖在很大程度上滿足了人們對就業(yè)、文化和社會發(fā)展等方面的需求，但也面臨著如何平衡不同社會群體的差異化利益訴求的挑戰(zhàn)。三是，從法治維度的價值構(gòu)建，這方面仍是任重道遠。目前雖已通過特別行政區(qū)基本法對“一國兩制”的內(nèi)涵與外延都有所拓深，但還面臨著對“雙普”選舉的正確引導以及政治民主化的法治路徑選擇問題，還有待于從國家制度建構(gòu)方面予以深化研究。

此外，從國外的有關(guān)研究成果來看，對“一國兩制”的政治認同方面的研究已形成了相對領(lǐng)先的國際話語主導權(quán)。尤其是有關(guān)研究對于認同框架 （地方/大中華）的問題以及對認同方式 （文化—族裔認同/公民認同）的思考[7]，都能對相關(guān)的后續(xù)研究提供不同的視角和啟發(fā)。但是，也應(yīng)該看到，缺少了制度建構(gòu)的制度認同研究，很容易停滯于對現(xiàn)實短期效應(yīng)方面的評價，甚至是急于在制度成敗上草率立論。因此，在未來的理論研究和制度實踐中，還有待于搭建起制度認同與制度建構(gòu)的協(xié)同機制，努力在制度建構(gòu)的長效機制方面有所創(chuàng)新和建樹。

小結(jié)

“一國兩制”，顧名思義，不僅需要在“一個國家”的層面上進一步拓深政治制度建設(shè)的理論體系，而且還需要在“兩種制度”的不同語境中進行切實的制度建構(gòu)。為了促成從制度建構(gòu)到制度認同的協(xié)同演進，尚需在“一國兩制”的體制框架內(nèi)，基于國家的根本政治制度（人民代表大會制度）的安排而構(gòu)建起切實的政治整合機制。特別是要通過制度化的協(xié)商對話機制的搭建，使特別行政區(qū)人民的意愿能通過組織化和制度化的表達而得到妥善解決，逐步有序推進“兩種制度”在“一個國家”框架內(nèi)的有機融合，進而使“一國兩制”充分發(fā)揮出其應(yīng)有的制度績效。

注釋：

[1]孫翠萍：《“一國兩制”史研究的歷史、現(xiàn)狀與前瞻》，載《重慶社會主義學院學報》2015年第4期。

[2]吳陳舒：《“一國兩制”的價值路徑探討》，載《湖北省社會主義學院學報》2016年第5期。

[3]王英津：《20年來的“一國兩制”研究：回顧與展望》，載《山東大學學報（哲學社會科學版）》2004年第3期。

[4]注：拉布即冗長辯論（香港稱為阻撓議事，英語：filibuster）是西方議會政治的專業(yè)術(shù)語，狹義是議會中居于劣勢的一小部分甚至單獨一位議員，無力否決特定法案、人事，或為達到特定政治目的時，在取得發(fā)言權(quán)后以馬拉松式演說，達到癱瘓議事、阻撓投票，逼使人數(shù)占優(yōu)的一方作出讓步的議事策略。

[5]張小羅：《論“一國兩制”下兩地法律解釋體制之融合》，載《武大國際法評論》2009年第1期。

[6]周建：《香港政黨與選舉政治 （1997～2008）》，中山大學出版社2009年版。

[7]Veg， Sebastian. "The Rise of “Localism” and Ci-

vic Identity in Post-handover Hong Kong： Questioning the Chinese Nation-state." The China Quarterly （2017）： 1-25.

（作者系北京聯(lián)合大學人民代表大會制度研究所副研究員）