探索建立人大監督工作績效評價機制

王乃新++陳澤育++楊旭東

必須建立一整套人大監督工作績效評價機制，使人大常委會的監督工作由單純的程序性監督向程序性和實質性監督相融合的方向邁進，進一步加強監督工作科學性、民主性和公開性，切實提高人大監督工作的成效。

長期以來，由于沒有監督工作績效對比，各級各地人大常委會監督工作在一定程度上存在著只注重監督程序的規范，而較少關注監督工作實際效果的狀況。要改變這一狀況，必須建立一整套人大監督工作績效評價機制，使人大常委會的監督工作由單純的程序性監督向程序性和實質性監督相融合的方向邁進，進一步加強監督工作科學性、民主性和公開性，切實提高人大監督工作的成效。因此，有必要對人大監督工作績效評價機制進行專門的探討。

一、人大監督績效評價的現狀分析

當前，在人大監督工作績效評價方面主要存在重視程度不夠、缺乏法律規定、已有評價機制不規范等問題。

1.對人大監督工作的績效評價重視不夠。目前，人大監督工作以聽取和審議“一府兩院”工作報告為主，往往存在“重意見提出、輕督辦落實，重程序規范、輕監督實效，形式大于內容，監督意見不了了之”等情況。在監督績效評價方面更是重視程度不夠，缺乏有針對性的評價方法和手段。同時，我國各級人大沒有專門負責評價事務的工作機構，各專門委員會相對獨立地開展工作，監督工作缺乏必要的協調、評價和總結。

2.立法層面未對監督績效評價作出明確規定。《地方組織法》和《監督法》規定，上級人大有權撤銷下一級人大不適當的決議和決定；《監督法》規定，各級人民代表大會有權對本級人大常委會監督權的行使進行監督。這些規定意味著人大及其常委會的監督工作情況要接受上級人大、本級代表大會的評價，但是這些規定并未明確指向監督績效評價。因此，立法層面的監督績效評價機制還很不成熟。

3.實踐層面缺乏規范統一的監督績效評價機制。近年來，各地人大在監督工作績效評價方面做了初步探索，如監督工作“回頭看”、滿意度測評等，實際上包含了績效評價的意味。廣東省人大引入第三方對人大監督事項進行評估；海南省人大從資金使用方面，對監督項目支出績效進行了評價。但是這些探索實踐，還不夠嚴格規范，缺乏系統完整的評價指標體系及規范嚴格的評價流程。

二、建立人大監督工作績效評價機制的原則要求

從我國政治制度設計和人大工作實踐的角度來看，綜合考慮憲法法律規定、人民代表大會制度的特點、人大監督工作現狀等因素，開展人大監督工作績效評價主要應遵循以下五項原則。

1.符合憲法法律規定。人大監督制度是國家憲政制度中的重要組成部分，監督權是十分重要的公權力，都是由憲法和法律作出的規定。因此，績效評價及其評價標準設計要依據憲法和法律來構建，人大監督的績效首先要體現在符合憲法和法律規定上。績效評價要符合憲法法律規定，不能設計在憲法和法律上沒有根據的指標。

2.立足監督工作實情。對人大監督工作績效的評價，既要符合理論要求，更要聯系實際情況，要針對現階段人大監督工作的實際狀況來開展。目前，人大工作還處于探索發展階段，具有鮮明的階段性，人大監督工作更是如此。人大監督權的行使還未完全到位，監督的領域和深度、力度有限。因此，開展監督績效評價，其目的在于改進完善監督工作，標準不宜脫離現階段的實際狀況。

3.著眼評價體系建設。總結人大關于監督工作績效評價方面的有關經驗，借鑒企業管理、行政管理等領域績效評價的有關做法，在整個人大監督體系運行的基礎上，運用系統的方法，科學設定評價標準、評價指標，合理設置評價程序、評價方法，形成一套全面的、量化的、可操作性強的評價體系。

4.堅持過程結果并重。作為監督體系的重要環節，績效評價應該貫穿監督全過程，堅持過程導向與結果導向并重，既要評價監督結果，又要評價監督過程，既重視監督全過程的規范、務實，又注重監督結果取得實效，要把議題選定、調研視察、會議審議、跟蹤督辦等環節貫穿起來。

5.注重評價結果應用。對監督工作進行績效評價，目的是要正確認識監督成效，形成具有針對性的評價結果，分析績效高低的原因，提出對策與建議，促進監督工作不斷優化、監督績效更加明顯，更好地發揮特定形式監督、人大整體監督或某個層級、特定人大組織的作用。因此，開展監督工作績效評價要注重評價結果的反饋、應用，把結果應用作為績效評價的落腳點。

三、人大監督工作績效評價機制的指標體系

評價指標是衡量監督績效的準則，建立指標體系是開展人大監督工作績效評價的基礎性工作。在借鑒總結現有研究和實踐的基礎上，本文認為應建立四個方面的20項評價指標體系，從而綜合評價人大工作監督績效。

1.合法性方面。合法性就是監督行為符合法律規定，在法定權限內，按照法定程序進行。合法性是評價監督績效的前置性標準，主要通過5項指標來評價。一是權限的法定性。人大及其常委會既要依法監督“一府兩院”，又不代行行政權、審判權、檢察權；既要通過工作監督和法律監督促進依法行政和公正司法，又不能處理行政事務、辦理具體案件。因此，在對人大監督績效進行評價時，要評估其是否按照法定權限進行監督，不缺位、不越權。二是程序的規范性。憲法、監督法規定，人大監督程序大體為四個環節：啟動環節，如確定專項報告議題；審議環節，即聽取和審議被監督對象工作報告；處理環節，即被監督對象研究處理審議意見；反饋環節，即被監督對象反饋處理情況。因此，在對人大監督績效進行評價時，要對其是否按照法定程序進行監督作出評估。三是行權的集體性。人大行權主體，指人大或其常委會行使的職權，只能分別由人大或其常委會行使，個人不作決定，代表或委員不能直接處理具體問題。因此，在對人大監督績效進行評價時，要評估人大及其常委會是否集體行使監督權。四是結論的科學性。監督結論是對監督事項的處理或意見，包括審議意見、決議、決定等。代表大會或常委會作出的決議、決定、審議意見等要符合法律要求，不得與憲法和法律、法規相抵觸。因此，在對人大監督績效進行評價時，要評估其結論是否合法。五是公開的透明度。監督法規定，常委會聽取的各類報告及審議意見，“一府兩院”對審議意見研究處理情況或者執行決議情況的報告，向本級人民代表大會代表通報并向社會公布。人大監督工作在程序上陽光透明，監督結果向社會公開。因此，在對人大監督績效進行評價時，要對其監督結果的公開透明度進行評估。

2.合理性方面。合理性就是監督行為符合社會共同的價值標準，客觀、理性、必要、適當。合理性是一種基礎性標準，是對監督權自由裁量空間的規范和約束，主要通過5項指標來評價。一是啟動的必要性。即監督議題選擇或監督行為啟動是否是應當的，并且是必要的。對于例行性監督，如聽取某專項工作報告或對某部門工作進行評議等，評價其是否在合適的時機進行。對于剛性監督行為，如質詢、特定問題調查、罷免或撤職等，評價其是否在理由充分且確有必要的前提下啟動。二是行為的正當性。行為正當是對監督權自由裁量空間的限制和規范，避免濫用，保證行為、目的一致。因此，要評價監督行為是否符合人大監督的目的，行為與目的是否一致。三是程序的公正性。即在程序法定的基礎上，對于監督權行使中可自由裁量的細節方面是否做到了公平公正。如實行互動、回避、申訴等機制，監督關系雙方可就有關問題溝通互動，有利害關系者自覺回避，被監督者可就審議意見、處理決定等表達意見或申訴。四是實體的公正性。即人大監督行為的結果是否體現了公平正義。具體表現為：監督權得到合理行使，不得偏私、不被濫用；法律面前一律平等，所有的監督對象普遍受到監督；同等條件下對有關人和事的處理標準一致，不同的情況區別對待。五是結論的可行性。即人大監督結論（以審議意見為主）是公正客觀、實事求是和可以實行的，對“一府兩院”的工作具有較強的針對性、指導性和可操作性，對于其改進工作能夠起到很好的支持、幫助作用。

3.回應性方面。回應性就是人大在開展監督活動時要全面、及時回應社會監督需求。回應性是反映監督工作民主化程度的客觀性標準，主要通過5項指標來評價。一是溝通的主動性。即人大監督事項確定前后，是否持續主動地與社會溝通互動，聽取和吸納人民群眾意見建議，同時做好政府與群眾之間的溝通銜接，配合做好解釋工作。二是選題的民主性。即是否根據社會公眾的監督需求來確定人大監督議題選擇范圍。社會監督需求來自兩個方面：群眾通過各種形式明確提出監督訴求；發生重大社會事件或行政司法工作出現重大問題后客觀形成監督需要。三是重點的突出性。即對于社會監督訴求，是否按照人大的性質和功能，合理選擇，突出重點，把關鍵問題列入監督計劃、選作監督議題，把真正需要由人大監督解決的問題納入到監督視野和議程中。四是反饋的及時性。即是否做到了人大監督計劃及時公布，聽取群眾意見，監督工作實施情況及時向社會公布，讓群眾知情，對代表議案建議、選民提出的意見建議等的辦理結果及時向代表、選民反饋。五是結果的滿意度。群眾滿意是做好人大監督工作的出發點和歸宿，監督工作實效如何應由群眾說了算。因此，需要評價人大監督活動成果是否取得社會公眾的認可、取得有關群體的滿意。

4.實效性方面。實效性就是完成監督計劃、達到監督目的，取得實際成效。實效性是人大監督工作的落腳點和根本所在，主要通過5項指標來評價。一是結論的采納情況。即人大監督活動形成的監督結論（審議意見、決議等）能夠且已經被監督對象采納并落實。結論受用既是對監督者提出結論合法性、合理性以及與被監督者進行溝通協調能力的考察，也是對被監督者接受人大法定監督、執行監督結論自覺性的考察。二是問題的解決情況。具體問題的解決，是人大監督實效最直接、最直觀的評判依據。人大監督就是要找出法律實施及“一府兩院”工作中的具體問題，并推動“一府兩院”解決這些問題。因此，要評價通過開展人大監督活動，是否促進了監督目標所指向的具體問題的解決。三是工作的改進情況。改進工作是人大監督的最終目的。因此，要評價通過開展人大監督活動是否促進了監督對象工作的改進提高，具體表現為是否推動“一府兩院”提升依法履職水平、提高工作效能，進而促進經濟發展、社會進步。四是制度的建立情況。著眼長效是人大事業發展的需要，也是一個地區發展進步、長治久安的需要。因此，要評價通過一個階段的人大監督活動，是否形成了制度化、規范化的監督模式，可用于指導今后的監督工作。通過人大監督活動促進“一府兩院”某些工作的制度化、規范化，也屬于著眼長效的范疇。五是成本的控制情況。人大監督成本主要包括監督主體的執行成本和監督客體的實施成本。具體內容有法律成本、時間成本、機會成本、資金成本等。因此，要評價是否通過充分、合理運用監督資源，提高監督效率，降低監督成本，以最小的監督成本獲取最大的監督成果。

四、績效評價的具體實施

監督工作績效評價是對人大及其常委會開展的專項監督活動或一個時期的監督工作績效進行的評價，可由常委會辦公室負責具體實施。實施評價要遵照一定的流程，依據一定的方法，對照評價指標，對監督工作作出量化評分和定性分析。

1.評價主體。為了體現評價過程的民主性、保證評價結果的科學性，可通過以下六類主體參與評價：一是監督對象反饋評價。由被監督者，即“一府兩院”或其工作部門，對整個監督工作進行反饋評價。二是監督主體自我評價。由牽頭負責組織實施監督活動的委室進行自我評析，對監督工作回顧總結、研究分析、量化評分。三是社會公眾評價。通過多種途徑和形式，邀請社會公眾對監督活動進行評價。四是人大代表評價。由參與監督活動的人大代表對監督工作過程及結果進行評價。五是專家評價。由技術專家、咨詢員等第三方進行評價。六是綜合評價。根據各類參評主體的評價結果，由常委會辦公室負責匯總分析，形成綜合的績效評價工作報告。此外，還可視情由黨委、相關職能部門、上下級人大、常委會各委室參與評價。

2.評價方法。對于四個方面的20項指標中每一項指標的考察分析，都需要通過一定的路徑，采用相應的方法手段來實現。具體的指標需要具體分析，但總體來講，主要有六種方法：一是方案分析法。根據工作方案，考察分析監督工作的合法性、合理性等。二是結果考察法。根據監督結果，包括監督者對監督事項的處理或意見、被監督者的辦理落實情況等，逐一考察分析四個方面的指標表現情況。三是滿意度測評法。根據參評主體的認識和經驗，綜合評價各項指標，對監督工作成效作出定性結論。四是前后對比法。根據監督工作實施前后有關工作情況的對比，直接估量監督工作實施后的相對成效。五是數據評定法。對于可定量、目標明確的指標，可通過結果與目標的對比，來評價監督工作的實效性。六是關鍵指標法。簡化設定幾項關鍵指標，以關鍵指標的完成情況體現整個監督工作的成效。

3.評價結果。根據各類指標的重要程度，按照滿分100分，合法性、合理性、回應性三類指標各占20分，實效性指標占40分的權重，設計績效評分表格，通過上述評價方法，分別對各項指標打分，最終計算績效評分，并形成評價報告。評價報告主要由總體評價、好的做法、問題不足、原因分析、有關建議等部分組成。總體評價是對監督工作績效情況的高度概括，要給出績效評分，直接指出合法性、合理性、回應性、實效性四個方面的總體表現，并作出評定結論。好的做法要包括監督主體實施監督工作的好做法、好經驗，也包括監督對象辦理落實監督結論的好做法、好經驗等。問題不足是評價報告的核心和重點，要具體明確地給予指出。原因分析及有關建議要結合問題不足進行。建議要切實可行、可直接用于下一步的監督工作。

4.結果運用。績效評價的目的在于改進監督工作。監督工作績效評價報告形成后，要強化結果運用，以發揮其應有的考核評價、總結經驗、分析不足、指導下一步監督工作的作用。具體來講，主要運用在四個方面。一是為常委會決策提供重要參考。監督工作績效評價報告（含量化評分）經主任會議初審后提交常委會審議，形成審議意見，為常委會及其各委室查找監督方面存在的問題、做好下一步監督工作提供決策參考。二是為責任委室（或下級人大）跟蹤監督提供具體指導。常委會審議之后，要將評價報告、常委會會議審議意見及時向承擔具體監督項目的責任委室（或下級人大）進行反饋，便于責任委室（或下級人大）及時處理落實報告及意見中指出的問題。三是為人大系統考評提供直接依據。監督績效評價結果為常委會考核各委室及下級人大的工作提供了直接依據。可據此評選優秀監督項目、優秀責任委室（下級人大）、優秀工作人員等。四是為黨委督查考核部門工作提供一定參考。績效評價既是對人大監督工作的評價，也反映了政府及其部門接受人大監督、解決有關問題的效果。因此，要將監督績效評價結果納入黨委督查考核工作的一部分。

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（作者單位：浙江省湖州市南潯區人大常委會）