提升地方人大審計整改監督水平

黃忠

審計整改監督是人大經濟工作監督和預算監督的重要組成部分。2015年中央全面深化改革領導小組通過了《關于改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制的意見》，為地方人大開展審計整改監督提供了重要遵循，也使審計整改監督成為地方人大監督工作的重點和熱點。立足新形勢，進一步加強地方人大審計整改監督，提升審計整改監督水平，顯得十分重要和迫切。

一、加強地方人大審計整改監督的重要意義

加強地方人大審計整改監督，有利于發揮人大職能作用，有利于增強審計整改實效，是法定要求，是現實需要。

一是有助于推動建立整改工作長效機制。審計整改是審計工作的重要組成部分，是實現審計目標的必經途徑，也是發揮審計“免疫系統”功能的關鍵環節。長期以來，審計查出問題屢審屢犯、屢改屢犯等現象一直沒有得到很好解決。落實審計整改需要各有關方面的共同努力。地方人大的監督，作為強有力的外部監督，是推動審計整改工作落實的極為有效的監督。發揮地方人大監督職能，能夠提高審計整改監督層級，實現人大法治監督和審計專業監督的有機結合，增強監督合力和實效，推動建立起審計整改工作長效機制。

二是有助于完善地方人大預算監督鏈條。審計查出問題只有真正整改到位，才能實現預算目標、提升財政績效。預算監督是各級人大及其常委會監督政府“錢袋子”的重要手段，是各級人大監督工作的重點領域。但從實踐來看，地方人大預算監督尚未能有效發揮其應有的職能作用。加強審計整改監督是提高地方人大預算監督針對性和實效性的關鍵環節之一。從這一層面來看，加強地方人大審計整改監督，通過事前預防、事中控制、事后整改，構建地方人大對財政運行全過程、全方位的監督大格局，確保公共資金合理配置、高效使用，是實現地方人大預算監督鏈條完整性的重要途徑和保障。

三是有助于促進加快構建現代財政制度。提高財政資金使用效益是建立現代財政制度的應有之義。從歷史軌跡來看，審計工作報告所揭示的問題和提出的建議與財政制度改革舉措趨于一致，在為國家治理提供制度保障的同時，也為經濟社會發展注入新的動力。地方人大可以將審計整改監督工作同預算決算審查監督工作結合起來，把政府開支的合理性、績效性納入監督范圍，督促政府加強財政收支管理，科學編制、規范執行、注重績效，推動加快構建全面規范、公開透明的預算制度，從而為建立現代財政制度奠定良好基礎。

二、當前地方人大審計整改監督工作存在的主要困難和不足

一是法律規定較為原則，具體操作程序缺失。新修訂的《預算法》強調了人大對政府預算的監督，總體上確定了人大預算審查監督的地位與要求，但尚未規定人大應遵循的具體監督程序、方式、措施等，也沒有明確提出對審計整改的監督要求。雖然一些地方人大出臺了審計查出問題整改向人大常委會報告的相關制度或辦法，但各地人大聽取和審議審計整改情況報告的制度規定存在較大的差異，執行起來也較為隨意，妨礙了制度本身應有功能發揮。

二是信息公開力度有限，信息獲取不夠全面。審計整改信息公開是人大以及社會公眾有效發揮監督功能的重要保障。當前，我國自上而下都在力推審計結果公告制度，但公開范圍十分有限，多限于審計工作報告，很少有審計整改情況的公告。正因為審計整改公開力度有限，審計查出問題的整改情況只有審計整改責任主體知曉，局外人并不清楚，更無從監督。從地方人大監督層面來看，依然存在信息未完全獲取的現象，即地方人大獲取信息主要以常委會聽取和審議報告為主，而報告內容缺乏全面、規范、細化的規定，往往是經過“加工”和領導同意的審計整改報告。

三是監督形式不夠豐富，剛性監督手段較少。《監督法》賦予地方人大多種監督手段。雖然有少數地方人大也不斷探索創新審計整改監督方式，如有的地方人大采取綜合監督與專項檢查相結合等方式，組織工作專班進行跟蹤監督；有的地方人大組織專班對部分被審計單位審計查出問題的整改情況進行專項調查，等等。然而由于各方面原因，地方人大在開展審計整改監督工作方面更多的是停留于聽取審計整改情況報告，很少運用多種監督手段，特別是剛性監督手段。

四是問責追責機制缺位，監督強制力顯不足。地方人大基本沒有采取強有力的舉措對問題責任人進行追責問責，除了審計發現的問題涉及重大違法違紀行為要追究當事人法律責任外，因為審計整改不到位而受到處罰的當事人甚是少見。地方人大常委會一般會對政府審計整改情況提出若干要求，但多是偏原則性、宏觀性，如政府要進一步重視審計整改工作，財政部門和各預算單位要進一步加強財政預算管理，審計部門要進一步突出審計工作重點等等，這些要求是否能夠落實，很少進一步跟蹤監督，往往也就不了了之。

五是監督力量相對薄弱，監督能力有待提升。有的地方人大審計整改監督制度已基本確定，但在實際操作過程中效果并不理想，其中一個非常重要的原因是人大監督力量不足和監督能力欠缺。就主要負責審計整改監督職責的財政經濟委員會或預算工作委員會而言，專職人員數量少，專業背景也較為薄弱，且財經委職責眾多，還肩負著諸如計劃執行情況監督、提出和審議法律議案、開展經濟專項議題監督等其他的任務，加上監督效果普遍缺乏一個科學合理的績效考核評價機制，很難實現對審計整改的全過程監督。

三、提升地方人大審計整改監督水平的建議

（一）完善制度安排，確保地方人大審計整改監督有章可循

一是積極建議全國人大常委會就新修訂的《預算法》中的有關規定，出臺相關配套法律或者法律解釋，更好地為人大從預算編制、執行、決算到審計整改的全過程監督提供法律支持。二是地方各級人大可以根據《監督法》《審計法》《預算法》等法律的有關規定，結合工作實踐，開展深入研究，出臺關于加強對審計查出問題整改監督的規章制度。三是根據中央全面深化改革領導小組通過的《關于改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制的意見》，地方人大常委會盡快出臺相應的決定、辦法，全面優化審計查出問題整改情況向人大常委會報告制度，在報告時間、報告主體、報告內容、報告形式等方面予以明確規范，細化會前跟蹤調研、會中審議詢問、會后跟進督促的制度規定。四是注重源頭治理，加快完善地方人大預算監督制度，設計科學完整的預算監督程序，從預算的編制、審批、執行再到決算、審計整改，地方人大都應通過直接或者間接的方式參與其中，并確保對每個環節都能從實體及程序上予以監督。

（二）加強能力建設，確保地方人大審計整改監督有力推進

一是爭取黨委加強領導。要在“行職權于法律所賦、寓支持于監督之中”的理念下，從推動地方人大監督體制改革、推動人民代表大會制度與時俱進的角度，積極爭取地方黨委對人大審計整改工作的重視和領導，支持地方人大依法行使監督職權，為地方人大開展審計整改監督提供保障和支撐。二是充實地方人大監督力量。加強地方人大財經和預算監督工作機構力量配備，有條件的地方人大常委會可增設審計審查工作機構。優化地方人大相關專（工）委組成人員的結構，適當增加人員規模，提高財經、審計等方面專門人才的比例。注重加強學習培訓，有針對性地開展理論學習、業務培訓。三是整合系統內外多方資源。整合內力，即以財政經濟委員會、預算工作委員會為主，充分發揮其他專門委員會的作用，利用其專業性，對接相應的被審計部門，合力開展審計整改監督工作。借助外力，成立審計監督專家咨詢小組，充分發揮專家學者專業支撐作用。有條件的地方人大，還可探索向社會購買服務開展審計監督。

（三）優化行動策略，確保地方人大審計整改監督有效落實

一是加快推進審計整改信息公開。督促審計部門及時將審計整改情況報告向社會公開，被審計部門將本部門整改結果向社會公告，借助媒體與社會公眾等外在力量，實現人大監督、審計監督與輿論監督、社會監督有機結合，促使審計整改落實和制度完善。二是改進和豐富地方人大審計整改監督手段。把聽取和審議審計整改情況報告同開展專題詢問、滿意度測評等多種監督形式結合起來，逐漸從以柔性監督為主轉向剛柔并重，讓地方人大審計整改監督更有力。三是必要時啟動審計整改問責程序。建立健全審計整改問責機制，針對審而不改、屢審屢犯、整改弄虛作假、不如實報告等情況，地方人大常委會可啟動問責程序，依法依規追究有關負責人的相關責任。四是加強審計結果運用。將審計結果作為審查批準政府決算草案、預算調整方案的重要依據。把審計查出問題及其整改情況作為監督“一府兩院”履職情況的重要內容，督促政府把審計整改工作效果與對部門單位的考核評價結合起來，加大獎懲力度，切實推動審計整改工作落實到位。

（作者單位：湖北省武漢市人大常委會研究室）