呼倫貝爾市推動跨越發展的政策建議

寇子明

呼倫貝爾市是國家重要的生態安全屏障，是國家重要的糧食產區和畜牧業基地，是國家重要的能源和原材料基地。呼倫貝爾市內接黑龍江省，外連俄蒙，擁有8個陸路和空港口岸，口岸數占內蒙古自治區口岸總數的一半，是我國向北開放的重要門戶、“中蒙俄經濟走廊”的重要節點和連接歐亞大陸橋的重要樞紐，在全區乃至全國開放大局中具有舉足輕重的地位。

一、推動呼倫貝爾跨越發展的條件優勢

（一）國家給予呼倫貝爾的定位優勢

國家在相關政策文件中確定將呼倫貝爾市的開放定位為歐亞大陸橋的重要樞紐，沿邊開放合作發展的重點區域，體制機制改革創新的先行區，睦鄰友好和邊疆穩定的示范區，全國重要的能源和有色金屬生產加工基地，重要的綠色農畜產品加工、新型建材、裝備制造、生物制藥和商貿物流、文化創意、特色旅游基地，我國向北開放的重要橋頭堡。

（二）擁有其他地區不具備的沿邊開放優勢

近年來，《呼倫貝爾中俄蒙合作先導區建設規劃》《滿洲里國家重點開發開放試驗區建設總體規劃》及滿洲里綜合保稅區均獲國家批復。與俄羅斯烏蘭烏德市和蒙古國東方省等12個俄蒙毗鄰地區建立了友好城市關系，簽訂文化旅游、能源合作、木材加工等領域合作協議。與蒙古國共建跨境經濟合作區取得突破性進展，蒙古國駐呼倫貝爾領事館正式開展業務。

（三）擁有良好的綠色食品現代農牧業產業化優勢

呼倫貝爾嶺東地區是世界三大黑土區——中國東北黑土區的重要組成部分，有機質含量約是黃土的10倍，是肥力最高、最適宜農耕的土地，也是綠色食品生產的最佳基地，全區7個生態環境質量優良的旗縣中我市占6個，化肥施用量6.5公斤/畝，遠遠低于全國29公斤/畝的水平。農畜產品地理標志數達到26個，占全區總量的64%，連續5年位列全區第一，已注冊“呼倫貝爾牛肉”“呼倫貝爾黑木耳”等中國地理標志集體商標4件。全市綠色食品、有機食品、無公害產品生產企業達到114戶，在全區各盟市中名列前茅。

（四）擁有豐富的生態文化旅游優勢

全市把旅游業作為戰略性支柱產業和結構調整的主攻方向，“呼倫貝爾——天人合一的地方”城市宣傳片亮相紐約時代廣場，“五彩呼倫貝爾”等5張文化名片走向世界，央視猴年春晚在呼倫貝爾市設立分會場。2015年呼倫貝爾市被國家旅游局批準為全國首批“國家旅游業改革創新先行區”之一，全年接待國內外游客人數達到1417萬人次，旅游業收入完成448億元。2015—2016年冬季，呼倫貝爾市以“冰雪那達慕”為主題，強化冰雪和民俗、傳統競技與現代文體賽事、中西方文化等三個層面的完美融合，舉辦中國冰雪那達慕、中國冷極節、全國雪地摩托車越野挑戰賽、中俄蒙冬泳邀請賽、單板U型場地滑雪冠軍賽、中俄蒙選美大賽等系列主題活動。

二、推動呼倫貝爾市跨越發展需要解決的瓶頸

（一）電網基礎設施建設落后，電力輸出困難

截至2016年底，全市在網電力總裝機容量812.34萬千瓦，全年累計發電量323.67億千瓦時，全年電網送售電量完成288.7億千瓦時，存在34.97億千瓦時的富余電量。同時，我市電網整體依然薄弱，220千伏線路還沒有覆蓋全部旗市區，只有海拉爾地區實現了220千伏環網供電，其他地區仍處于110千伏、66千伏、35千伏等多種電壓等級交織輸電、配電的低水平狀況，不能滿足經濟社會發展對電力的需求。

（二）水利資源豐富，基礎設施缺乏

呼倫貝爾市擁有河流3000多條，水資源總量為286.6億立方米，其中地表水資源量272億立方米，占全區地表水資源量的73%。目前呼倫貝爾市僅有尼爾基水利樞紐和紅花爾基水利樞紐2個大型水利基礎設施，對全市推進農田水利基本建設、加強防汛抗旱能力建設以及應對極端氣象災害極為不利，嚴重制約全市水利行業活力。

（三）旅游資源豐富，旅游基礎設施建設滯后

呼倫貝爾擁有呼倫貝爾草原、大興安嶺、呼倫湖等豐富的旅游資源，但因地處欠發達地區，投資能力有限，經濟增長與旅游發展的內生驅動力不夠，對外依存度高，這是造成呼倫貝爾市旺季、淡季巨大反差的主要因素。有限的公共財力投入無法滿足旅游業發展對交通基礎設施和公共服務體系的需求，導致目前呼倫貝爾市旅游基礎設施還不完善，旅游交通、廁所、驛站、住宿等都無法滿足游客的需求。

（四）公路基礎設施滯后，公路等級低

呼倫貝爾市地域面積25.3萬平方公里，地域面積大，人口居住分散，高等級公路、建制嘎查村通瀝青（水泥）路建設任務艱巨。目前全市公路網密度僅為8.6公里/百平方公里，僅為全區平均水平的1/2，不足全國平均水平的1/5，嚴重制約了經濟社會發展。同時呼倫貝爾市公路建設上還存在著項目資金籌措困難、建設成本高、縣鄉路網結構弱、農村公路等級低等瓶頸，與國內乃至自治區部分地區差距較大。

（五）口岸基礎設施建設水平低，通過性差

國家賦予呼倫貝爾市“歐亞大陸橋的重要樞紐、沿邊開放合作發展的重點區域、體制機制改革創新的先行區、睦鄰友好和邊疆穩定的示范區”的戰略定位，呼倫貝爾市作為全國向北開放的主要樞紐，在國家“一帶一路”開放戰略中占據重要的作用。同時，呼倫貝爾市口岸基礎設施建設水平嚴重滯后，投入不足，口岸現代化、信息化程度較低，配套性價差，口岸互聯互通通道建設處于起步階段。

三、采取新思路新方式，推進呼倫貝爾市跨越發展

一是發展思路有新提升。呼倫貝爾市委四次黨代會確定了“美麗發展，爭進前列，全面建成小康社會”的總體思路，堅持生態優先，推進內外開放，促進有序發展，實現新跨越。

二是發展目標定位有新提升。市委四次黨代會確定了“兩區三地一家園”的發展目標定位，即未來5年，建設全國可持續發展的生態環境保護建設示范區，全國沿邊開發開放最具活力的合作先導區；國際化高端旅游目的地，國家重要的綠色有機農畜林產品生產加工輸出基地，國家重要的清潔能源和煤基產品加工輸出基地；民族團結、邊疆安寧、美麗幸福家園。

三是發展方式有新提升。第一，以打造全國可持續發展的生態環境保護建設示范區為目標，努力在生態文明建設上取得新突破；第二，以著力推動一批重大項目實施為載體，增強投資對發展的拉動作用；第三，以充分發揮核心競爭優勢為突破，全力構建特色產業體系；第四，以建設全國沿邊開發開放最具活力的合作先導區為目標，全面提升對外開放水平；第五，以加快海拉爾區域中心城市建設為重點，全面推進新型城鎮體系建設；第六，以加強交通、電力等基礎設施建設為重點，不斷提高發展保障能力；第七，全面深化改革，著力推動創新，充分釋放發展活力。

四、推動呼倫貝爾市跨越發展的舉措

（一）著力推進產業轉型升級

一是做優做強傳統優勢特色產業。打造重要能源輸出基地。加快建設與電力外送通道配套的大型煤電項目，集中建設伊敏、寶日希勒、扎賚諾爾等大型煤電輸出基地。鞏固提升建材木材產業。依托石灰石、粉煤灰資源和進口木材，生產特種水泥、超細粉煤灰等高效保溫、節能環保的綠色建筑材料。打造有色金屬生產加工基地。有序布局有色金屬精深加工生產基地，推進煤電與冶煉環節組合。打造綠色農畜產品生產加工基地。大力推動乳、肉、油、粉等農畜產品加工企業的兼并重組。

二是發展戰略性新興產業。加快發展蒙中醫藥和生物制劑產業。依托蒙醫蒙藥文化和生物資源優勢，轉化一批產業發展的關鍵共性技術。加快發展先進裝備制造業。推動牧業機械制造向數字化、自動化、智能化、服務化發展，積極培育國家級畜牧業機械制造基地。加快發展大數據云計算產業。推動海拉爾華為大數據中心、中網科技云計算中心云計算與存儲應用。

三是提升服務業發展水平。大力發展現代物流業。依托綜合保稅區、物流園區、邊境口岸等載體，加快建設海拉爾中俄蒙物流園區等區域性綜合物流、地區性專業物流平臺。大力發展電子商務。加快建設海拉爾中俄蒙物流園區等區域性綜合物流、地區性專業物流、跨境電子商務等服務平臺。以扎蘭屯國家級電子商務進農村綜合示范縣為龍頭，推動農村電商發展，助力農業轉型升級。大力發展旅游業。以建設國際化高端旅游目的地為目標，全力實施旅游業優先發展戰略，推進中俄跨境旅游合作區、中蒙跨境旅游合作區建設。

四是推進農牧業現代化建設。調整優化種植業結構。推進雙低油菜、專用小麥、優質啤酒大麥，優質馬鈴薯、優質玉米、高油大豆等高產高效作物種植基地建設。推進畜牧業轉型升級。以農墾集團為引領，推進多種形式的規模化飼養，形成大中型高標準畜禽養殖場、畜牧養殖小區和家庭牧場、養殖戶并存互促的養殖格局。

（二）著力推進以人為核心的新型城鎮化

一是有序推進農、牧、林區人口向城鎮轉移。有序推進農牧業轉移人口市民化。推動人力資源社會保障、教育、衛生計生等部門信息共享共用，基本實現持居住證人口與戶籍管理人口同城基本公共服務均等化。

二是提升城鎮化質量。建立嶺東地區協同發展機制，統籌實施人口收縮、產業化發展和交通一體化戰略。發揮墾區現代農牧業優勢，按照場局城市化、場部城鎮化、場隊社區化和職工市民化方向，促進墾區城鎮化。推進國有林區場站基礎設施建設，著力改善林區墾區基礎設施條件。加快推進國家批準的扎蘭屯市、鄂倫春旗大楊樹鎮新型城鎮化綜合試點。

（三）推進創新創業

一是推進重點領域科研成果轉化。加大對科技成果轉化的補助力度，實施重點領域關鍵共性技術攻關和科技成果轉化工程，開展現代農牧業、生態環保、裝備制造、能源化工、生物技術、蒙中醫藥等領域科技攻關，轉化一批產業發展的關鍵共性技術。

二是推進重點創新平臺建設。在現代農牧業機械、風力和光伏發電、蒙醫藥、生物育種、生物制造、信息技術等領域，建設國家級和自治區級工程（重點）實驗室、工程（技術）研究中心、企業技術中心。

（四）推進全面深化改革

一是深入推進政府職能轉變。深化行政審批及制度改革，全面推行權力清單、責任清單、負面清單管理模式。創新政府投資管理方式，大力推進投融資體制改革，在城市基礎設施建設、環境治理等領域積極推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。推進政府監管體制改革。加快市、旗市區兩級市場監管領域綜合行政執法改革。

二是推進重點領域專項改革。推進國有林區林場改革。加快林業集團等重要市場主體完善現代企業制度和市場化經營機制。推進墾區集團化改革。推進墾區集團化、產業多元化、農牧場企業化改革，加快資源資產整合、產業優化升級，發揮現代農牧業骨干企業引領作用。推進國企國資改革。完善國有企業治理模式和經營機制，推進企業剝離辦社會職能和解決歷史遺留問題。推進市政公用等壟斷行業放開競爭性業務，開展混合所有制改革試點示范。

（五）構建全方位對內對外開放新格局

一是積極融入國家“一帶一路”戰略。以建設全國沿邊開發開放最具活力的合作先導區為目標，全面提升對外開放水平。重點推進與俄蒙毗鄰地區基礎設施互聯互通。積極推進以阿日哈沙特—喬巴山跨境公路、海—拉—黑—普跨境鐵路、額布都格口岸大橋等重點基礎設施建設。加強重點開放合作平臺建設。全面推進呼倫貝爾中俄蒙合作先導區建設，統籌規劃全市各口岸功能；積極申報自由貿易區，建設海關監管庫和保稅倉庫。全力推進跨境經濟合作區、跨境旅游區、邊境經濟合作園區等平臺建設。

二是深化與國內重點區域的務實合作。充分用好內蒙古與東北三省行政首長協商機制平臺，探索與東北三省毗鄰地區開展次區域合作的新模式。加強與京津冀、環渤海、長三角、珠三角等地區合作，爭取與沿海地區建立對口合作關系和合作機制，創建產業合作示范區，積極主動承接產業轉移。

（六）加強基礎設施建設

一是加強鐵路網建設。著力推進中俄、中蒙跨境鐵路通道建設，加快推進滿洲里—伊爾施等口岸鐵路建設，形成新的跨境運輸大通道。二是加強公路網建設。推進以“三環一線”為重點的公路建設，加快海拉爾—滿洲里、根河—牙克石等高等級公路建設，同時加快林區公路的規劃與建設工作。三是加強機場建設。加快發展民用機場和通用航空，支持有條件的地區打造航空小鎮、航空產業園，形成以支線機場為支撐，以通用機場為節點的航空體系。四是加強市政建設。推進各旗市區城鎮市政道路、城際軌道交通、綜合交通樞紐等公共交通系統建設，提高城市基礎設施建設水平和城鎮綜合承載能力。五是加強水利工程建設。實施一批重點水利樞紐工程和跨流域、跨區域引水調水工程，加快農村牧區農田水利、重點流域治理、防洪減災、飲水安全等民生水利工程建設。六是加強能源網建設。圍繞建設國家重要能源基地的戰略定位，加快推進能源通道網絡建設，重點解決嶺東地區電力相對短缺問題。改善農村電網，形成農牧林區110千伏及以下農村配電網絡。七是加強信息網建設。實施“寬帶呼倫貝爾”工程，深入推進“三網融合”，構建高速、移動、安全、泛在的信息基礎設施。

（七）著力筑牢我國北方生態安全屏障

一是加強生態建設與保護。實施林業生態建設工程。繼續實施天然林資源保護二期、“三北”防護林五期、新一輪退耕還林還草等重點工程。實施水土保護和濕地生態綜合治理工程。推進額爾古納河、嫩江流域水土流失綜合治理，重點加強嶺東地區黑土地保護，重點小流域綜合治理等工程，實現水土保持區生態環境良性循環。

二是加強生態文明制度建設。加快完成生態紅線和永久性農田、基本草原、林業、水資源紅線劃定工作。對自然資源資產進行統一確權登記，構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。落實草原保護、濕地保護修復、沙地土地封禁保護和耕地輪作等制度。健全生態保護補償制度，構建有償出讓、有償使用機制。

（八）著力保障和改善民生

全面實施農村牧區義務教育薄弱學校改造計劃和教育現代化推進工程。重點發展民族教育，落實民族教育優惠政策。大力發展職業教育，加快壯大嶺西、嶺東兩大職教集團，積極構建現代職業教育體系。提高醫療衛生服務能力。重點加強旗市區級醫療衛生機構基礎設施建設，不斷提升醫療衛生服務能力和水平。實施更加積極的就業政策。解決好“零就業”家庭、大學畢業生和退役軍人等重點人群就業問題。二是實施重大民生工程。實施脫貧攻堅工程。堅持精準扶貧、精準脫貧基本方略，因地因戶因人施策，做到精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核，到2020年現行標準下貧困人員全面脫貧。

（作者系呼倫貝爾市發展和改革委員會副主任、內蒙古中俄蒙研究院呼倫貝爾分院院長）

責任編輯：張莉莉