生態文明視角下我國耕地保護體系重構與技術路徑分析

李孟波

摘 要：生態文明建設對我國耕地資源利用保護提出新的要求。本文從傳統耕地保護觀念的缺陷與新形勢下耕地保護的要求，分析了耕地保護發展轉型的必要性，提出了耕地保護體系應從數量、質量、生態、文化、權益五個方面加以重構，并分析了實現耕地保護政策轉型的技術路徑。

關鍵詞：生態文明 耕地保護體系 重構 技術

一、當前我國耕地保護政策與生態保護的矛盾分析

1986年我國出臺了第一部《土地管理法》，確立了以耕地保護為核心的土地管理制度。但是，長期以來，我國耕地保護偏向于數量的保護與平衡，忽視了耕地質量保護與平衡。尤其表現在一些地方耕地占優補劣、基本農田劃劣不劃優，導致耕地的隱性流失問題比較突出。耕地的隱性流失，加大了我國糧食安全的威脅。另外，耕地占補平衡制度，加快了邊際土地的開發。這些邊際土地往往位于位置偏遠、生態脆弱、經濟效益較低、開發成本高昂等地方。耕地保護政策未能充分考慮它對生態環境的不利影響。

十八大以來，生態文明建設成為我國社會經濟發展中的一項重要內容。在自然資源利用方面，不僅要考慮耕地紅線，還要同時考慮生態紅線。生態紅線保護將對耕地的外延擴張產生遏制作用，從而與耕地占補平衡制度形成沖突。因此，土地保護政策需要在解決經濟發展與糧食安全矛盾的同時，還要考慮糧食安全與生態保護的矛盾。

為此，本文首先從解析耕地保護的內涵出發，結合生態文明建設重構耕地保護體系，最后為耕地保護的生態轉型提出對策建議。

二、耕地保護傳統觀念及其體系重構

（一）耕地保護的傳統觀念

耕地保護的傳統觀念簡單的說就是基于糧食安全的耕地數量的保護。在土地利用總體規劃中，主要用規劃期內確保耕地保有量、基本農田保護面積等數量指標來體現。這跟我國人口眾多、糧食需求大以及我國農耕文化，并考慮國際安全因素有關。基于糧食安全的耕地保護目標可以說是具有重大的經濟效益和社會效益。由于我國人口眾多、人均資源稀缺的國情會長期存在，所以，今后我國仍然要堅持這一目標。

但耕地保護的傳統觀念忽略了耕地的多功能性。如有研究表明，每公頃耕地1年水源涵養的經濟價值為530.9元，廢物處理的經濟價值1451.2元，生物多樣性保護的經濟價值是628.2元，等等。這樣的一些生態價值，并未在耕地利用決策中加以體現。

（二）耕地保護體系重構

據此，可以認為，耕地保護不能僅僅基于傳統的糧食安全的保護觀念，而是要轉向基于生態安全為核心的綜合保護觀念，重構耕地保護體系。其主要內容包括五大方面：

1. 耕地的數量保護

耕地數量保護，就是通過確定一定時期內，能夠滿足本區域人口糧食安全需求的最低耕地保有量。具體手段包括，控制城市建設用地規模的增長速度，節約集約利用土地，轉變土地利用方式；通過開展農村土地整理，土地復墾，城鄉建設用地增減掛鉤，實施人口向城鎮集中，產業向園區集中，土地向規模經營集中，增加耕地供給面積；確保規劃期到2020年18億畝耕地紅線的數量。

2. 耕地的質量保護

耕地質量是耕地自然、經濟屬性的綜合反映。中國耕地中有78.5%的中低產田，其中中產田面積占37.3%，低產田面積占41.2%。受土地自然供給的剛性制約，耕地占補平衡政策實施越來越困難，可開墾的后備耕地資源越來越少，且成本越來越高。外延式數量的保護越來越不可持續。提高耕地質量，開展高標準基本農田建設工程，改造中低產田，來提高耕地的產出率，是耕地保護的根本途徑。

3. 耕地的生態保護

耕地是經濟生態復合系統。生態效益是耕地經濟效益和社會效益的基本條件。耕地的生態功能主要有保護生物多樣性、氣候調節、防洪、廢物處理，等等。當前耕地生態安全的威脅主要來自過多使用化肥、農藥，過度開墾導致土壤污染、土地退化、沙化、土壤侵蝕、生物多樣性的喪失，等等。通過倡導綠色發展理念，發展綠色農業、生產綠色食品來逐步促進農地利用方式的綠色、低碳轉型已刻不容緩。另外，要加大土壤動態檢測和土壤污染修復的力度，注重大氣污染、土壤污染、水體污染綜合防治措施，避免因為一種環境要素的治理帶來另外一種環境要素的次生污染等問題。

4. 耕地的文化保護

耕地的文化價值主要包括教育價值、美學價值、倫理價值等多個方面。耕地的教育價值主要表現在通過參加農業生產勞動，不僅可以體驗農民生活的不易，珍惜勞動生產成果，而且是了解農作物生長規律，增長知識的重要途徑；耕地的美學價值體現在，美麗的田園景觀不僅可以發展旅游業，供人們賞心悅目，陶冶情操，而且是一些畫家、作家創作的源泉；耕地的倫理價值主要體現在，耕地的利用要符合人們的社會需要，符合人們的長遠利益，要具有道德觀，比如轉基因技術、轉基因產品的生產與消費要符合國家法律和人們的生活習慣、健康要求，而不能一味追求利潤。耕地的文化保護，要求管理者一方面要鼓勵藝術家、思想家大量創作反映農村健康生活、生產方式的優秀作品，另一方面對不符合倫理道德的利用方式加以控制和限制或引導。

5. 耕地的權益保護

耕地不僅是一種資源，而且是一種資產，農民最重要的一種財產。耕地作為資產是有價的，能夠用貨幣衡量。耕地在流轉時，其價值就會顯現出來，如果交易價值低于其本身的價值，就會導致農民資產流失，利益受損，最終引發社會不穩定因素。因此，權益保護是耕地保護的根本途徑和手段。耕地保護，必須以權益保護為保障，改革耕地征用制度，賦予農民充分的耕地處分權和發展權，讓農民分享土地流轉帶來的增值收益，不僅可以促進社會公平，維護社會穩定，而且可以提高農民的收入，擴大內需，刺激消費，推動經濟增長。

三、耕地保護政策生態轉型的技術支撐體系

為了實現耕地保護政策的轉型，還需要建立一系列的耕地生態評價技術，根據國外最新研究進展，主要應包括以下三個方面：

（一）開展邊際土地等級評價

全部的邊際土地由4種不同功能約束的類型構成，即自然邊際土地、生物邊際土地、環境-生態邊際土地、經濟邊際土地（S. Kang等，2013）。通過建立4種類型邊際土地的評價指標體系，就可以掌握一個地區邊際土地的面積、結構和功能，更好地開展耕地持續利用管理。尤其，對于我國耕地占補平衡制度來說，邊際土地的等級評價，有利于決策者更好地掌握補充耕地處于何種地位與狀態，位于哪種邊際上，其效益高低如何。

（二）建立耕地生態系統服務價值動態監測制度

生態系統服務價值理論研究的豐富成果，為開展耕地生態效益、社會效益評價與監測提供了理論支撐。通過建立耕地生態系統服務價值動態監測制度，有利于把握耕地資源變化可能帶來的環境影響，為制定調控對策提供技術支撐。

（三）生物多樣性與糧食安全協調技術

發展環境友好型農業是實現耕地生態保護與糧食安全發展目標的重要途徑。其關鍵在于如何處理好耕地集約利用與農業生物多樣性的關系。國外學者通過研究作物單位面積產量與物種密度之間的相互關系，來確定生物集約性，即追求最大化糧食生產的同時保持生物多樣性損失最小。但實際上耕地利用、生物多樣性與生態系統服務之間的關系十分復雜。我國學者應結合本國實際，積極開展這方面的研究，從經濟發展——糧食安全——生物多樣性保護多維角度確定耕地資源的優化配置，從而實現經濟效益、社會效益和生態效益的最大化。

四、結論

綜上所述，耕地保護應建立以生態保護為核心，以數量保護、質量保護為內容，以權益保護、文化保護為保障的保護體系。為此，需要開展一系列的耕地生態評價技術研究，包括邊際土地等級評價，耕地生態系統服務價值評價，生物多樣性與糧食安全的協調技術等。

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（作者單位：河北建筑工程學院）

責任編輯：張莉莉