論檔案管理在民政救災中的應用

齊文靜

一、我國自然災害和減災救災的特點

1.我國自然災害的特點

我國的自然災害主要有以下特點：一是災害種類多。氣象災害、地震災害、地質災害、海洋災害、生物災害和森林草原火災。二是分布地域廣。我國70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質、海洋等自然災害嚴重的地區。三分之二以上的國土面積收到洪澇災害威脅。東部、南部沿海地區以及部分內陸省份經常遭受熱帶氣旋侵襲。東北、西北、華北等地區旱災頻發，西南、華南等地的嚴重干旱時有發生。各省（自治區、直轄市）均發生過5級以上的破壞性地震。約占國土面積的69%的山地、高原區域因地質構造復雜，滑坡、泥石流、山體崩塌等地質災害頻繁發生。三是發生頻率高。我國受季風氣候影響十分強烈，氣象災害頻繁，局地性或區域性干旱災害幾乎每年都會發生，東部沿海地區平均每年約有10個熱帶氣旋登陸。我國位于歐亞、太平洋及印度洋三大板塊交匯地帶，新構造運動活躍，地震活動十分頻繁，大陸地震占全球陸地破壞性地震的三分之一，是世界上大陸地震最多的國家。森林和草原火災時有發生。四是造成損失嚴重。近30年來，我國平均每年因各類自然災害造成約3億人次受災，倒塌房屋300-400萬間，緊急轉移安置人口800-900萬人次，直接經濟損失2000多億人民幣。特別1998年發生的長江、松花江和嫩江流域的特大洪澇，2006年發生在四川、重慶的特大干旱，2007年發生在淮河流域的特大洪澇，2008年初發生在南方部分地區的嚴重低溫雨雪冰凍災害，以及2008年5月12日的汶川大地震等，均造成重特大損失。

2.我國政府減災救災管理的特點

在新中國成立后，經過近七十年的發展，逐步形成了一套有中國特色的減災救災管理模式，其主要特點：一是健全了法規制度。2007年全國人大通過了《中華人民共和國突發事件應對法》成為我國災害管理領域的基本大法。民政部又陸續規范和完善了《災害應急救助工作規程》《民政部救災捐贈工作規程》等一系列制度和辦法，為防災救災提供了法規制度保障。二是完善應急預案建設。各級政府災害應急預案的編制也是救災工作規范化、科學化、法制化的重要手段。三是加大了救災資金的投入力度，規范了救災資金的使用規定。四是建立了完善的救災物資和裝備的儲備和管理。五是逐步把空間技術、數字化技術和網絡化技術等先進的科學成果運用到防災救災工作，對防災救災工作的業務能力是一個大大的提升。

二、我國防災救災工作存在的不足及原因

1.防災救災工作存在的不足

雖然，我國各級政府民政部門為防災救災管理工作作出了巨大的努力，也取得了顯著的成果，得到廣大人民群眾的認可，但是縱觀歷次大的自然災害的救助以及事前預防工作還有很大的不足，需要改進和完善，其主要原因有以下幾個方面：一是重救災、輕防災，災害防范意識差。把重點工作集中在災后的救助上，對于災前的防范做的不到位。二是在災害救助應急工作中，有些部門職責不清、職能分散，相互之間缺少溝通，各自為政，影響了災害救助的時效性。三是災害數據核實不準確，災害評估標準不統一。災情數據是救災基礎，是分配救災力量、物資和救災資金的依據，沒有準確的數據支撐，使各項后續的救助工作都會有失偏頗。四是關于救災的相關法律法規尚不健全，國家應該及早建立健全相關法律法規，讓防災、救災、災后重建走上有法可依的道路上來。

2.防災救災存在不足的原因

從上述分析的防災意識薄弱；救災中職責不清；災害數據統計口徑不一；法律法規不健全等不足之處，我們不難發現，就是對歷史上，尤其是建國后所發生的災害事故的歷史資料的歸納整理不足，檔案管理也僅僅是數據的積累，沒有把這些血的教訓所積累的經驗教訓充分利用起來，要知道所有的政策、法律法規和相關制度、辦法的制定都離不開災害數據的分析和對災害檔案歸納、梳理。從另一個角度來說，雖然這些是做好防災救災的一個方面，但是從某種意義上來說，是基礎，是重要的一環。

三如何做好災害檔案管理，共同推進我國減災救災事業的快速發展。

1.要豐富災害檔案內容

災害檔案應包涵區域人員情況；地質、地貌、流域特點以及各有關部門災害資料（如：氣象部門、地震部門、國土部門、海洋部門、農林部門等等），以備查詢和研究。歸納入檔，從中分析提煉出更科學、規范、高效的救助管理體系。例如我省歷次洪澇災害都對我省農業、工業、基礎設施、人員造成巨大的損失，但是，我省1963年、1996年、2012年三次特大洪澇災害造成的損失又有不同的特點：1963年特大洪澇災害造成的損失，主要體現在對農村、農業和交通等基礎設施上，而且人員傷亡也比較大；1996年的洪澇災害雖然降雨量更集中，農業、農村、交通設施依然是主要損失部分，但是人員傷亡在減少；2012年由于國家很好的利用了歷史檔案資料，做出了科學的防災救災預案，人員得到及時的轉移安置，各種損失明顯減少。2016年的洪澇災害，雖然降雨量是這幾次最小的，但是造成的人員傷亡較多，而且主要發生地集中。上述案例可以看出通過逐步完善的災害檔案資料，使得災害的預防及救助等工作得到了有效的提高。因此豐富和完善歷史上各類災害造成的損失、救助的經驗等數據是為科學決策提供重要依據。

2.要建立災害檔案的科學分析、歸納機制，為各級政府正確決策提供依據

作為國家的主要救災部門-民政部門，近年來所形成的災害信息管理規章制度（災害信息監測、統計、報送、災情會商核定）；災害信息監測通訊系統；災害數據庫及管理系統的建設，都是來源于對災害檔案的分析、歸納、整理、提煉，做出更科學、規范、高效的防災救災管理體系。在災害救救助工作中會產生各種檔案資料，這些檔案資料在救災工作中發揮著重要作用，救災檔案是救災工作中不可或缺的環節，它在災情預報、決策指揮、群眾動員以及救災經驗總結等方面都提供了完整且科學的依據。然而災情的數據資料往往是非常繁多復雜的，在災害救助過程中，時間就是生命，如何快速做出正確的決策，這就需要要建立災害檔案的便捷查詢功能。對歷史檔案進行了科學的歸納分析后，建立科學的查詢功能，以便于在日后的工作中使用，充分發揮檔案管理的功效，讓歷史資料更好的服務新形勢下的防災、救災工作。因此，科學分析和查詢災害檔案資料工作至關重要。

3.充分發揮現代化的科技手段，讓災害檔案管理為防災救災提供更快速有效的服務

近年來，隨著我國科學技術突飛猛進的發展，諸如國家遙感（RS）、地理信息系統（GIS）、全球定位系統（北斗系統BDS）、風云衛星、網絡技術、數據庫管理技術等一大批先進的信息技術手段被運用到災害信息管理工作中。全國民政救災部門的技術水平、災害監測預警、災情數據處理、災情分析評估、災害信息管理與發布等業務能力得到大力提升，為各級政府開展災害應急、災后恢復重建、減輕災害造成的人員傷亡和經濟損失方面提供了強有力的支持。加強科學災害檔案的管理工作，既充分利用災害檔案的歷史數據為日后的防災、救災、災后重建服務，尤其是要發揮災害檔案的科學歸納、快速分析、便捷查詢功能。這些技術和系統的建立和進一步完善都要從災害檔案所承載的信息和數據中提煉而來，這也就要求民政部門必須充分利用先進的科技手段，建立起管理科學、內容豐富、檢索方便的防災救災檔案管理機制，為我國減災救災管理體制日益完善，應急保障體系更加健全，形成具有中國特色的減災救災管理體系作出自己的貢獻。

（作者單位：河北省民政廳救災捐贈中心）