如何保證第三方評估的獨立性

程燕林

(中國科學院科技戰略咨詢研究院，北京 100190)

如何保證第三方評估的獨立性

程燕林

(中國科學院科技戰略咨詢研究院，北京 100190)

第三方評估作為一種外部制衡機制，與內部評估相比，其具有獨立、客觀、公正的優勢。獨立性是第三方評估的核心，是保證評估結果客觀、公正的關鍵。本文對國內外政府政策評估如何保持獨立性進行分析，結合中國現代農業產業技術體系績效評估實踐，探討什么是第三方評估、什么樣是第三方評估的獨立性、如何保證獨立性等問題，提出在中國政府治理現代化背景下保障獨立性的方法。

第三方評估；獨立評估；獨立性；現代農業產業技術體系

績效評估(包括公共政策、項目等評估)作為一種有效的管理工具和管理制度，已經被廣泛應用于當今世界各國政府治理實踐中。經過各國的探索和實踐，目前已發展了高校專家評估、專業公司評估、非營利性社會組織評估，以及政府部門的內部評估等多種形式[1]。一直以來，中國主要采取政府主導的監督與評價形式，即以政府部門組織的自我檢查、自我評價(“第一方評估”)或上級主管部門對下級開展的評價(“第二方評估”)為主[2]。這種內部評估的形式容易使主管部門產生“自拉自唱”、為自己“唱贊歌”、既當“裁判員”、又當“運動員”或“裁判員和運動員是一家”等問題。長期如此，造成了政府公信力的下降。

為避免內部評估的缺陷，提高評估結果的可靠性，借鑒西方發達國家的經驗，中國政府也相繼開展了第三方評估。中國最早于2004年甘肅省首次推行政府績效第三方評估，此后，福建、深圳、杭州等地方政府于2006年、2007年分別開展第三方評估[1]。隨著國家治理體系和政府治理現代化的推進，2014年國務院督查引入第三方評估，第三方評估這一國際上通行的做法，在中國得到了國家層面的重視。

1 什么是第三方評估

對于第三方評估的概念，目前還沒有一個統一的定義。總的來看，國內學者基本都是在界定“第三方”的基礎上，再對第三方評估進行描述，而國外尚無與其明確對應的概念。本文認為，從行為角度來看，第三方評估是指由與委托方(政府)和被評估方無隸屬關系和利益關系的、具有獨立法人資格的專業性評估機構，按照一定程序和標準，對評估對象(公共政策、項目、公共服務、政府績效等)進行綜合評價的一種活動。從治理角度看，第三方評估是一種通過引入多元化社會力量參與政府決策，對政府進行監督的治理工具。作為一種外部制衡機制，第三方評估具有獨立、客觀、公正的優勢。

第三方評估本質上是外部評估的一種形式。外部評估是指由非內部人員開展的評估，與內部評估相對[3]。外部評估的范圍遠遠大于第三方評估。從西方國家公共政策評估的發展歷史來看，雖未刻意強調第三方評估，但隨著對外部評估的社會需求和評估實踐，以及公共政策評估內在專業性、客觀性和獨立性的要求，由第三方專業機構進行評估成為政策評估的共識和主流[4]。

方衍[5]從獨立性理念和評估運行的角度出發，認為，應該把“第三方評估”變為“獨立評估”?！犊萍荚u估規范》[6]把“獨立、客觀、公正”作為職業道德規范中的首要術語，國際上，如聯合國開發計劃署、世界銀行等在實施相關評估活動中也遵循“獨立評估”的理念。從概念和內涵上看，“獨立評估”和“第三方評估”各有側重?！蔼毩⒃u估”強調的是評估原則，而“第三方評估”是指在遵循獨立性原則的前提下，強調評估主體的特殊性。僅從獨立性來說，“第三方”是充分條件，而非必要條件。然而，“第三方評估”具有更寬泛的內涵和特點，獨立性是第三方評估的邏輯起點，但不是全部。其除了獨立性外，還應該具有客觀、公正、專業性等特點[7]。此外，從創新政府管理方式的角度來看，第三方評估不僅是為了改善“第一方評估”和“第二方評估”的弊端，更重要的是在于通過第三方評估引入更多社會力量的關注和參與，實現對政府管理方式的根本性變革。

2 什么是第三方評估的獨立性

從本質上來看，對于生命個體而言，獨立是指更多地依靠自身力量,而非依賴于他人的能力[8]。在評估中，獨立性是一種保證評估活動誠實客觀、評估結果合理可靠，且個人在執行評估時應該具有懷疑精神、提出觀點時不受他人影響的能力[9]。世界銀行[10]認為，評估獨立性包括四個方面，即機構獨立、行為獨立、避免利益沖突和保護不受外界影響。作為評估的一種形式，第三方評估的獨立性，是指通過評估主體和評估行為的獨立，來保證評估活動避免利益沖突和外界影響的能力，保證評估結果的質量和可靠性。綜合文獻研究和各國評估實踐經驗，第三方評估的獨立性包括評估主體(即“第三方”)的獨立性和評估程序的獨立性兩個方面，其中評估主體的獨立性包括評估機構和評估人員兩個維度，評估程序需考慮程序本身和外部監督兩個角度(見圖1)。

圖1 評估的獨立性

3 如何保證第三方評估主體的獨立性

第三方評估主體是指承擔評估任務的第三方機構。通過對第三方評估的內涵、特點及其功能的分析，本文認為，第三方評估主體具有“三個獨立”：

一是精神獨立。精神獨立是第三方評估的內在要求，第三方評估機構及其工作人員必須恪守獨立性理念，在任何評估實施過程中，都保持超然的精神狀態，不帶有任何偏見，獨立進行分析、判斷，不受委托方或其他利益相關方的影響，保證獨立性原則得到有效遵守，這也是評估作為一種職業的道德準則[11-13]。

二是機構和人員獨立。第三方評估機構及其工作人員均不隸屬任何政府部門或擔任職務，與委托方及被評估方沒有任何行政隸屬關系或經濟利益關系。行政隸屬關系是指評估主體不是政府的附屬機構或派出機構，其擁有獨立的決策權，不受隸屬方的命令、指揮和監督[7]。經濟利益關系是指評估機構、評估人員或者其親屬擁有委托方或者相關當事方的股權、債權、有價證券、債務，或者存在擔保等可能影響獨立性的經濟利益關系[11]。

三是獨立承擔法律責任的能力。要求第三方評估機構必須具有法人資格，能夠對評估結果承擔法律責任。目前，有些高校院所下屬的評估研究中心、研究基地等并不具有法人資格，如蘭州大學中國地方政府績效評價中心、中國科學院第三方評估研究中心等，但這些機構在承擔評估工作時，所依托的掛靠單位是有法人資格的，并且掛靠單位能夠為其承擔法律責任。因此，嚴格意義上來說，這類機構不能被視為第三方評估主體。然而，在目前由傳統評估向第三方評估轉型的過渡階段，這類機構可依托其掛靠單位為法律主體，以自身為評估工作的實際承擔者。

此外，國內多數學者認為，第三方應具有經濟獨立的特征。從獨立性的內涵與功能性考慮，第三方評估主體是否有獨立的經濟來源和資金運作機制，并不能保證其不受外界條件的影響。美國一些頂級智庫，盡管有獨立且多元的資金來源，并保持財政獨立，但其獨立性也受到拷問。很多智庫收取外國的捐款，推動美國政府通過有益于這些國家的政策作為回報[14]。事實上，主體的獨立性很難保證，世上沒有絕對的獨立，且獨立性并不能保證評估質量，質量是靠專業技能、合理的方法、充足的資源等保證的，獨立性只是保證評估質量的可靠性，因此，正確的選擇是，在保證評估質量的前提下，以最大程度保持獨立。

從國際經驗來看，第三方評估公司和非營利性社會組織由于專業性與權威性受到人們的推崇，如美國的蘭德公司、布魯金斯學會、現代問題研究所等。中國的第三方評估公司和非營利性民間組織由于成立時間短、實力較弱、影響力小、數量少等原因，目前并沒有得到社會和政府的認可。未來一段時間內，中國承擔第三方評估工作的主力軍仍是學術機構、研究機構、協會、學會等，這些機構具有專業的評估人才、深厚的理論知識和豐富的評估經驗，在政府和社會各界有較好的聲譽和一定的影響力。

4 如何保證第三方評估程序的獨立性

以現代農業產業技術體系(以下簡稱農業體系)績效評估為例，由第三方評估機構主導設計構建一個獨立、公正的評估程序，包括“制定評估方案—成立評估小組—收集數據和信息—形成評估報告—提交報告與反饋交流”(見圖2)。

圖2 現代農業產業技術體系績效評估程序

要保證評估程序的獨立性，一是從評估主體設計的程序本身考慮，在評估過程，為避免委托方及利益相關方的干擾，克服評估人員和專家的主觀性，需采取相應的制衡措施；二是從外部監督的角度考慮，為防止權力異化，需建立相應的公開、競爭與監督機制。

4.1 從評估程序自身考慮保障獨立性的方法

(1)堅持以代表性和利益均衡兼顧的專家遴選原則。專家意見是評估報告思想與觀點的主要來源，組建專家組是開展第三方評估的關鍵環節。農業體系績效評估的專家人數和構成由委托方和評估方協商、由評估方確定。遴選的標準是專業性、代表性和利益均衡。專業性是指以農業科技創新領域的同行專家為主，同時兼顧管理和財務領域的非同行專家；代表性是指所遴選的專家在農業科技領域耕耘多年，分別來自不同省份或地區，如北京、山東、遼寧等；利益均衡是指選擇在體系內外均具有良好聲譽、與體系無利害關系的戰略型科學家和同行專家。

(2)堅持以自有數據為主的數據收集和使用原則。美國評估協會[13]的評估指導原則之一就是開展系統的調查，以確保數據和信息的準確性和可信度。評估小組通過實地考察、問卷調查、專家研討、座談、文獻調研、案例研究等方法，對國際、國內、體系內、體系外及利益相關方展開調研，選取具有代表性的體系進行考察評估，獲得了全面、系統且有針對性的數據和信息。這部分材料作為支撐評估結論的主要材料，避免了依賴于委托方的數據而造成的偏見，同時，也確保了評估材料的真實性與可靠性。

(3)采用專家組和工作組共同負責的成果形成機制。農業體系績效評估小組成立了由工作組和專家組共同構成，工作組以評估承擔機構為主，聯合其他單位的專業人士共同構成，主導方案制定、研討會組織、問卷設計、報告起草等整個評估活動。專家組負責參與調研、對支撐材料和評估報告提出意見和建議。工作組根據專家組的判斷意見起草評估報告，專家組再對評估報告提出修改意見，雙方進行意見交流，直到形成最終的第三方評估報告。這種工作組與專家組既各司其職、又相互交流與檢查的設計保證了評估報告的公正與客觀。

4.2 從外部監督角度考慮保障獨立性的方法

(1)引入競爭機制，選擇評估主體。目前開展的第三方評估，由委托方直接選定評估機構，缺乏公眾的監督和規則的約束，這可能會導致一些部門“任人唯親”或選擇一些易于“控制”的評估機構，通過干涉評估過程，讓第三方評估“為自己說話”。從本質上來看，這是政府職能壟斷行為的一種變相，不但損害了第三方評估的獨立性，更損害了第三方評估的公信力。中國政府治理現代化就是要求政府由過去對公共事務的壟斷轉變為對公共事務的參與，通過競爭招標、政府采購、合同出租等方式，使政府職能市場化，通過競爭來選擇優勝者[15]。因此，建議在項目開展評估前，委托方應在指定渠道發布招標公告，將招標人、招標項目、招標文件的獲取方法等信息公布，感興趣的評估機構均可參加競標，委托方根據評估方案、參與競標的評估機構的水平、所聘請的專家的實力及其他選出優勝者。

(2)建立評估過程與評估結果公開制度?？冃гu估工作應嚴格貫徹公開原則，除依法應保密的以外，應一律公開，在評估開始時即規定公開的主要內容、范圍、對象，在實施過程中定期發布評估的相關信息[16]。農業體系績效評估在程序公開方面做出了表率。在評估實施開始，委托方就將評估方案、評估人員及專家名單公開；在評估實施過程中，評估機構設置的調查問卷對象涉及體系外的利益相關方，擴大了公眾參與面。建立“評估準備—評估實施—評估報告”這一完善的評估信息公開制度，一方面讓參與者和民眾更好地理解評估的意義、掌握評估的內容，另一方面評估結果受到了社會的監督，提高了第三方評估機構的權威性和可信度[17]。

(3)建立公開透明的監督機制。一個完整的監督體系應該包括法律法規監督、行業自律和機構自我監管。首先，法制建設是美國、英國、新西蘭等國家第三方評估成功的關鍵，美國《政府績效與結果法案》使第三方評估主體地位的確立在法律上得到了明確和保障[18]。推進第三方評估的法制化和制度化建設，有利于擺脫傳統政府主導評估模式下的自發性和隨意性，使第三方評估更規范化、科學化，增加第三方評估的獨立性、權威性和持續性[16]。其次，建立專門的評估學會、協會、工作網絡或其他團體，建立管理制度、評估標準和行為準則，認定和審查第三方評估機構和人員的資格。據不完全統計，到2015年，全球國家性、地區性和國際性的正式或非正式評估組織已達到158個，而中國目前只有廣東省成立了省級科技評估協會[19]，全國性的中國科技評估協會正在籌建中。最后，還需要第三方評估機構的自我監管，不斷提高專業技能和文化素養，堅守獨立的精神理念，保持強烈的自律性和公益心。此外，在評估過程足夠透明的情況下，公眾和媒體也是監督第三方評估的重要力量。

(4)改進策略推進評估結果的應用。評估的獨立性最終影響著評估結果的質量，推進評估結果的應用，有利于促使評估者從一開始就樹立獨立的理念。雖然評估結果最終是否被應用取決于決策者而非評估者，但第三方評估機構在評估過程中可以做出相應的調整。首先，從一開始建立評估隊伍時就將決策者的知識體系、思維習慣和政治等因素考慮在內；其次，評估報告必須是易于被使用者和政策制定者理解的；再者，評估人員必須弄清楚評估意見與其他政策之間沒有沖突；最后，評估人員在評估項目影響時，除了實現項目目標外，還應考慮潛在使用者的社會政治利益，這個過程要求評估人員與政策制定者之間必須有更多的互動和信任[20]。

5 總結和討論

第三方評估作為政府治理的一種重要手段，在中國還處于起步階段，現代農業產業技術體系績效評估是第三方評估的一次成功嘗試，評估程序的嚴格設計為獨立性提供了重要保障。然而，在中國現行管理體制下，承擔政府公共政策及績效評估的學術機構、學會、協會等，都同政府部門有著千絲萬縷的聯系，“體制內”的約束仍然無法回避[21]。盡管民間組織可能更具有獨立的優勢，但政府掌握的學術機構、科研院所等更具有質量的優勢。對于評估而言，能夠為決策服務才是最終的目標。因此，當前我們應該選擇在保證評估質量的前提下，以最大程度保持獨立。現階段，中國的第三方評估還不成熟，政府績效或公共政策評估還需要充分發揮多元主體的綜合作用，讓更多的社會力量參與到政府治理中來。政府需要制定發布政策方針和評價指南；評估機構和專家實施評價，并參與評價指南和政策制定；科學共同體發揮在評價實施和人才舉薦方面的重要作用；鼓勵企業參與到公共研發活動的評價中來，發揮其貼近市場的優勢，鼓勵公眾參與評價、監督等環節[22]。

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(責任編輯 劉傳忠)

How to Ensure Independence of Third-Party Evaluation

Cheng Yanlin

(Institute of Science and Development，Chinese Academy of Sciences，Beijing 100190，China)

As external balancing mechanism，third-party evaluation has the advantage of independence，objectivity and impartiality，compared with internal evaluation.Independence is the core of evaluation，which is critical to objectivity and impartiality of evaluation finding.This article analyzed how to maintain independence in domestic and foreign government policy evaluation，discussed what was third-party evaluation’s independence,and how to ensure it.Then it proposed how to guarantee independence of third-party evaluation under the context of Chinese government governance modernization.

Third-party evaluation；Independent evaluation；Independence；Modern agricultural industry technology system

國家自然科學基金委員會應急管理項目“科學基金依托單位信用評價的指標與方法研究”(L1522016)。

2016-09-21 作者簡介：程燕林(1982-)，女，安徽人，博士；研究方向：科技評價。

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