碳排放配額怎么分

王元元

配額分配的一個基本原則是“按需分配”，但這個“需”是政府的減排需要，而不是企業(yè)的排放需要

2016年至今的一年半里，身為國家碳排放配額分配方案的主設(shè)計者，清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟研究所所長張希良，至少參加了100場關(guān)于碳排放分配方案的內(nèi)部討論會。

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這些聚齊了政府主管部門、控排企業(yè)和研究專家的討論會往往只有一個目的，就是找到一種既符合國家監(jiān)管要求，又能促進節(jié)能減排，也讓企業(yè)、行業(yè)可以接受的碳排放分配方案。

“排放配額分配的合適與否，不僅直接影響企業(yè)的經(jīng)營成本和參與碳市場的積極性，更攸關(guān)整個碳交易市場建設(shè)的成敗，所以主管部門非常謹慎，配額分配方案的設(shè)計也耗時比較長。”張希良對《瞭望東方周刊》說。

本刊記者從多位業(yè)內(nèi)人士處獲得的消息證實，目前，被稱為配額方案頂層設(shè)計的《全國碳交易市場配額分配方案（討論稿）》（以下簡稱《方案》）已在小范圍內(nèi)征求部分企業(yè)及專家意見。

張希良說，該《方案》預(yù)計將于2017年10月正式落地，在全國各省區(qū)推廣實施。

一個行業(yè)11條基準線

剛剛過去的6月，國家發(fā)改委氣候司接連在四川、江蘇組織了兩場針對電力、電解鋁、水泥三個行業(yè)的碳配額分配試算培訓(xùn)會，給地方管理部門負責(zé)人以及控排企業(yè)講解如何計算排放配額。

“這三個行業(yè)無一例外采用的配額計算方法都是基準線法。”參加了培訓(xùn)會的張希良說，該方法也是將來國家碳市場啟動后主推的配額分配方法。

簡單來說，基準線法就是按行業(yè)基準排放強度來核定碳配額。運用該計算方法，控排企業(yè)所得的碳排放配額是其所屬行業(yè)的基準值乘以當年的實際產(chǎn)量（產(chǎn)能）。

而行業(yè)基準值即行業(yè)內(nèi)企業(yè)的綜合排放強度（企業(yè)年二氧化碳排放量除以年產(chǎn)能），是主管部門根據(jù)行業(yè)內(nèi)所有企業(yè)上報的歷史排放數(shù)據(jù)計算而來，并且在一些特定行業(yè)，行業(yè)基準值也不是只有一個。

如電力行業(yè)，其內(nèi)部又根據(jù)壓力、機組容量和燃料類型的差異劃定了11條基準線，每條基準線對應(yīng)的基準值各不相同。

“因為是碳市場運行初期，所以行業(yè)內(nèi)的基準線劃定可能相對寬松，但隨著減排目標的增加，未來行業(yè)內(nèi)部的基準值設(shè)定肯定會趨于嚴格。”清華大學(xué)中國碳市場研究中心主任段茂盛對《瞭望東方周刊》說。

這就意味著，那些高污染、高排放企業(yè)將來所能分得的碳排放配額會越來越少。

不過，張希良也再三強調(diào)，基準線法中所采用的行業(yè)基準值并非外界理解的行業(yè)歷史平均排放強度值，而是一定低于行業(yè)歷史平均排放強度值。

“如此設(shè)計使得在行業(yè)基準線以上的企業(yè)要遠多于基準線值以下的企業(yè)，既可以鼓勵減排效果好的企業(yè)，又能給落后產(chǎn)能帶來壓力。”他說。

先給一半的配額

“除了基準線法，目前應(yīng)用比較廣泛的碳排放配額分配法還有歷史法。”北京環(huán)境交易所副總裁周丞告訴《瞭望東方周刊》，歷史法又分為歷史總量法和歷史強度下降法兩種。

歷史總量法比較“簡單粗暴”，取控排企業(yè)過去3～4年的二氧化碳排放總量，得出該控排企業(yè)的年均歷史排放量，而這一數(shù)字就是控排企業(yè)下一年度可得的排放配額。

相比之下，歷史強度下降法則復(fù)雜得多。這是在雙重考量控排企業(yè)的二氧化碳歷史排放數(shù)據(jù)以及當年實際產(chǎn)能的前提下確定可得的排放額度，其配額計算公式是歷史排放強度乘控排系數(shù)再乘當年產(chǎn)量（產(chǎn)能）。

周丞說，這里的歷史排放強度取的是控排企業(yè)分配年份前3年或前4年的平均排放強度值，而非某一年的排放強度值。

控排系數(shù)則是政府為每個行業(yè)劃定的減排目標，每年動態(tài)調(diào)整，原則上是呈遞減式下降，如北京燃煤發(fā)電企業(yè)的控排系數(shù)2013年是99.9%、2014年是99.7%、2015年是99.5%。

以北京一家年均發(fā)電量6億度的燃煤電力企業(yè)為例，其2011～2013三年的年二氧化碳排放量分別為300萬噸、400萬噸、350萬噸，那么其歷史排放強度就是0.0058。

按照前文提到的北京燃煤發(fā)電企業(yè)2014年99.7%的控排系數(shù)計算，該企業(yè)2014年能獲得的碳排放指標即為0.0058乘以99.7%乘以6億度，約為347萬噸。

歷史強度下降法和基準線法相同的一點是，兩者都跟配額分配年份的實際產(chǎn)量（產(chǎn)能）掛鉤，但配額多為提前分配，企業(yè)用于計算配額的年產(chǎn)量數(shù)據(jù)尚未出爐，仍舊只能暫用上一年的歷史產(chǎn)能數(shù)據(jù)或預(yù)測產(chǎn)能數(shù)據(jù)。

“歷史產(chǎn)能畢竟不是實際產(chǎn)能，所以政府在給企業(yè)配額時用了‘預(yù)分配的方式，先按照歷史產(chǎn)能給其測算配額的70%或者50%，待當年實際產(chǎn)量確定后，再多退少補。”張希良說。

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歷史總量法廣為詬病

在張希良看來，上述三種不同的配額計算方法其實適用于不同行業(yè)，其中基準線法主要適用于生產(chǎn)流程及產(chǎn)品樣式規(guī)模標準化的行業(yè)。

比如，在目前已經(jīng)公布詳細配額計算方法的多個試點地區(qū)，火電行業(yè)無一例外都要求使用基準線法核定碳排放配額，原因就是其產(chǎn)品單一、生產(chǎn)流程大同小異，套用一個行業(yè)基準容易評估。

“但對某些特定行業(yè)，像化工，因其工藝多樣、產(chǎn)品復(fù)雜，如果套用同一個行業(yè)基準就很容易造成不公平，不適宜用基準線法計算，多采用歷史強度下降法核定配額。”段茂盛說。

除此之外，石油、鋼鐵、造紙等行業(yè)也都更適合用歷史強度下降法計算排放配額。

而歷史總量法則更多應(yīng)用于學(xué)校、酒店、寫字樓、大型購物商場、居民區(qū)這些固定的建筑設(shè)施（單位）領(lǐng)域。

雖然這三種配額分配方法各有所側(cè)重，適用的行業(yè)也不盡相同，但仍有優(yōu)劣之分，尤其是歷史總量法，被外界詬病最多。

“它的問題在于每個歷史年份的排放數(shù)據(jù)在配額計算中的權(quán)重相同，可能出現(xiàn)控排單位所分得的排放配額跟歷史排放量相同，甚至不降反增的情況。”周丞說，這跟配額制度設(shè)計的初衷正好相反。

并且，歷史總量法是根據(jù)控排企業(yè)過去的生產(chǎn)經(jīng)營情況計算配額，不考慮其未來的生產(chǎn)經(jīng)營狀況。這就意味著，一個正處于成長階段的企業(yè)得到的配額可能不夠用，未來發(fā)展勢必受限。

最終，整個市場會出現(xiàn)一種詭異的現(xiàn)象，那些面臨淘汰的高污染企業(yè)手里有大量剩余配額，而那些正處于良好發(fā)展勢頭的企業(yè)則無配額可用，只能到市場上買。

“所以，國務(wù)院2016年11月批復(fù)的《國家碳市場配額總量設(shè)定與分配方案》中只明確了基準線法和歷史強度下降法兩種分配方法，并未提及歷史總量法。”張希良說，未來的配額分配也將會以這兩種方法為主。

“適度從緊”才行

“配額分配制度的設(shè)計非常復(fù)雜，也非常難做。”段茂盛直言，無論是尚處碳交易試點階段的中國還是已建成碳交易市場的歐盟、美國，配額分配都是碳排放交易體系設(shè)計中的重中之重，最受外界關(guān)注。

這一點張希良體會最深。

6年前幫北京做地區(qū)配額分配方案設(shè)計時，他曾跟相關(guān)部門負責(zé)人、企業(yè)連續(xù)開會13個小時，從早上9點持續(xù)到晚上10點;而后，為了做國家配額分配方案，他又無數(shù)次到各個試點地區(qū)調(diào)研，至少跟幾百家企業(yè)座談過。

張希良指出，配額分配的一個基本原則是“按需分配”，但這個“需”是政府的減排需要，而不是企業(yè)的排放需要，“如果把這點搞混淆了，配額分配就會流于形式。”

“西部一個試點地區(qū)就是后一種情況，完全根據(jù)企業(yè)需要去分配排放配額，企業(yè)需要多少就給多少。”周丞說，這樣配額制度就無存在的必要，碳市場的建立也沒任何意義了。

歐盟就是前車之鑒。

“歐盟碳市場在建立之初曾風(fēng)光無限，但后來就不行了，原因就是其發(fā)放的配額比企業(yè)實際需要的配額多，企業(yè)都有余額，整個市場供大于求。”國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心主任李俊峰對《瞭望東方周刊》說。

當然，在滿足減排需要的前提下，政府在做分配方案設(shè)計時也要特別注意，僅僅“適度”還不行，要“適度從緊”才會有效果，特別是對一些需要逐步淘汰的產(chǎn)業(yè)或者落后產(chǎn)能更要如此。

“因為行業(yè)數(shù)據(jù)顯示，節(jié)能減排突出的企業(yè)跟那些做得差的企業(yè)，在碳排放強度上有20%左右的差距，配額分配時要考慮這樣的差距，讓高能耗、高污染企業(yè)承受更大的減排壓力。”張希良說。

不過，也有一些人擔心，這會在一定程度上限制企業(yè)以及行業(yè)的發(fā)展，進而影響到整個經(jīng)濟增長的大局。

李俊峰也一直在思考這個問題，“配額分配太寬松，碳市場就無法發(fā)揮促進減排的作用，但配額分配太嚴格，又會影響經(jīng)濟發(fā)展，企業(yè)和地方政府都不樂意。”

在他看來，如何平衡減排和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，是當前碳排放配額分配中最大的難題，也是最需要主管部門謹慎斟酌的問題。