碳交易樣本：全行業(yè)減排的北京試驗(yàn)

王元元

北京雖摸著石頭過河，但卻趟出了一條成功之路

自2013年11月28日正式啟動(dòng)碳交易市場(chǎng)以來，作為全國(guó)7個(gè)碳排放權(quán)交易（以下簡(jiǎn)稱碳交易）試點(diǎn)地區(qū)之一的北京，便因其特殊的地位，而成為外界觀察中國(guó)碳交易市場(chǎng)的一面鏡子。

?2017年6月13日，第五個(gè)“全國(guó)低碳日”，北京，用戶在使用資源回收再利用App“再生活”

作為北京環(huán)境交易所副總裁，周丞不僅全程參與了北京碳交易市場(chǎng)的前期籌建，也在之后的試點(diǎn)期間，經(jīng)手了許多實(shí)際交易。

“從無到有，經(jīng)過3年多的努力，北京已基本建成制度完善、交易嚴(yán)格、市場(chǎng)平穩(wěn)的區(qū)域型碳交易市場(chǎng)?！敝茇?duì)《瞭望東方周刊》總結(jié)道。

從數(shù)據(jù)上看，這并非空穴來風(fēng)。

公開資料顯示，截至2017年6月上旬，北京碳交易試點(diǎn)累計(jì)實(shí)現(xiàn)配額交易超過1800萬噸，成交額6.6億元，交易量和交易額都在7個(gè)試點(diǎn)地區(qū)中均處于前列。

“北京可以說是7個(gè)試點(diǎn)地區(qū)中，碳市場(chǎng)建設(shè)較成功的?！敝茇┱f。

白紙上畫畫

國(guó)家發(fā)改委在2011年10月批準(zhǔn)北京、天津、上海等七地為碳排放權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)后，北京隨即啟動(dòng)了籌備工作，到2013年11月正式啟動(dòng)碳交易市場(chǎng)，時(shí)間長(zhǎng)達(dá)兩年。

整個(gè)籌備階段，北京主要做了兩件事：一是搭建試點(diǎn)所需的相關(guān)交易系統(tǒng)、二是設(shè)計(jì)試點(diǎn)所需的法律政策制度。

北京要搭建的后臺(tái)系統(tǒng)包括，企業(yè)向發(fā)改部門報(bào)告排放情況的報(bào)送系統(tǒng)、企業(yè)參與交易前所需的注冊(cè)登記系統(tǒng)以及涵蓋所有市場(chǎng)主體的交易系統(tǒng)，具體工作均由北京環(huán)境交易所完成。

“系統(tǒng)的搭建是碳交易市場(chǎng)建立的基礎(chǔ)，沒有這一整套的后臺(tái)系統(tǒng)，交易就無法開展?！敝茇┱f。但他也指出，與之相配套的制度設(shè)計(jì)更是必不可少，尤其對(duì)試點(diǎn)地區(qū)來說，制度設(shè)計(jì)的好壞將直接關(guān)系到試點(diǎn)的成敗。

相比其他試點(diǎn)地區(qū)，北京其實(shí)在籌備階段對(duì)碳交易市場(chǎng)制度設(shè)計(jì)的思路就比較清晰，最終形成了如今頗為外界稱道的“1+1+N”制度體系。

第一個(gè)“1”指的是，北京市人大常委會(huì)2013年12月通過的《關(guān)于北京市在嚴(yán)格控制碳排放總量前提下開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。

“這個(gè)《決定》是立法機(jī)關(guān)通過的，7個(gè)試點(diǎn)中只有北京和深圳有，為碳市場(chǎng)的建設(shè)提供了必要的法律基礎(chǔ)?！鼻迦A大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)張希良對(duì)《瞭望東方周刊》說。

第二個(gè)“1”指的是北京市政府依據(jù)《決定》在2014年5月頒布實(shí)施的《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》;“N”指的則是北京發(fā)改部門制定的20多項(xiàng)具體落地政策，包括核查機(jī)構(gòu)管理辦法、碳排放權(quán)抵消管理辦法等。

“這些政策法規(guī)雖都在北京的碳交易市場(chǎng)啟動(dòng)后才通過，但所有政策條款的設(shè)計(jì)修訂都是在籌備期完成的?！敝茇┱f。

在他看來，“1+1+N”模式從多個(gè)緯度對(duì)北京的碳交易市場(chǎng)作了全方位規(guī)范，為整個(gè)市場(chǎng)的健康有序運(yùn)行奠定了政策基礎(chǔ)，值得其他試點(diǎn)地區(qū)學(xué)習(xí)。

周丞也直言，兩年的籌備期讓他感受最深的是，因?yàn)闆]有成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，所有東西都要反復(fù)推敲，一切都像摸著石頭過河，“猶如在白紙上畫畫，每畫一筆都是膽戰(zhàn)心驚的?！?/p>

故宮、清華也要限排

在一系列制度設(shè)計(jì)和系統(tǒng)搭建完備之后，北京要做的就是，確定控排企業(yè)（機(jī)構(gòu)）名單，也就是哪些企業(yè)（機(jī)構(gòu)）要進(jìn)入碳排放交易市場(chǎng)。

2017年6月13日，觀眾在北京中周圍際展覽中心開幕的第十五屆中國(guó)國(guó)際環(huán)保展覽會(huì)上參觀吲體廢物處置中心沙盤

根據(jù)過往的排放數(shù)據(jù)，北京最終劃定的紅線是，年排放二氧化碳量1萬噸。企業(yè)（機(jī)構(gòu)）只要在2009?2012四年間，任意一年的直接或者間接二氧化碳排放量超過（含）1萬噸就要被納入交易體系。

“按照這一標(biāo)準(zhǔn)，2013年北京碳交易市場(chǎng)啟動(dòng)首年確定的控排企業(yè)是415家?！敝茇┱f，一年后，這一數(shù)字就增加到了543家。

本刊記者梳理發(fā)現(xiàn)，這543家企業(yè)主要集中在工業(yè)領(lǐng)域，包括熱力生產(chǎn)和供應(yīng)、火力發(fā)電、水泥制造、石化生產(chǎn)等行業(yè)。

但到了2015年底，面對(duì)日益增加的環(huán)境治理壓力，北京開始思考將納入交易市場(chǎng)企業(yè)（機(jī)構(gòu)）的排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步收嚴(yán)，以便把更多污染企業(yè)（機(jī)構(gòu)）納入政府的排放管控之中。

最終，試點(diǎn)啟動(dòng)初期二氧化碳年排放量1萬噸的標(biāo)準(zhǔn)降低至5000噸。所有在2011?2014的四個(gè)年度周期內(nèi)，任意一個(gè)周期的直接或者間接二氧化碳排放量超過（含）5000噸的便被納入控排名單。

同時(shí)，控排企業(yè)的覆蓋范圍也較此前主要集中在工業(yè)領(lǐng)域有大幅調(diào)整，凡是在北京區(qū)域內(nèi)，且在中國(guó)境內(nèi)注冊(cè)的企業(yè)、事業(yè)單位、國(guó)家機(jī)關(guān)都成為控排目標(biāo)。

依照該標(biāo)準(zhǔn)，又有430家企業(yè)（機(jī)構(gòu)）被納入交易名單。加上之前兩批的543家入選名單，北京納入碳排放交易市場(chǎng)的控排企業(yè)名單在2016年擴(kuò)充到了900多家。

跟一些試點(diǎn)地區(qū)形成反差的是，服務(wù)行業(yè)的企業(yè)在北京全部控排企業(yè)中的占比已超過一半，工業(yè)企業(yè)的占比反而在降低。

這其中既包括商場(chǎng)、酒店、寫字樓，也不乏一些“明星”機(jī)構(gòu)，比如故宮這樣的公益事業(yè)單位，清華大學(xué)這樣的知名高校以及住建部等多個(gè)國(guó)家部委。

“從這個(gè)名單中不難看出北京建設(shè)碳交易市場(chǎng)的難度，也足以證明北京在推進(jìn)試點(diǎn)成功運(yùn)行上下足了功夫。”張希良說。

如今，在經(jīng)歷兩次調(diào)整后，北京已成為全國(guó)7個(gè)試點(diǎn)中唯一一個(gè)控排單位覆蓋所有行業(yè)的試點(diǎn)地區(qū)，由此帶來的減排效果也已初步顯現(xiàn)，北京在過去三年累計(jì)減少了1000萬噸二氧化碳的排放。

不僅有第三方，還有第四方

試點(diǎn)過程中，周丞發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的現(xiàn)象，“一些被納入控排名單的機(jī)構(gòu)對(duì)碳排放交易這件事認(rèn)識(shí)不夠，在碳排放配額的履約上存有僥幸心理?！?/p>

他至今記得，在北京開展碳交易試點(diǎn)后的第一個(gè)履約年（2014年），包括微軟、統(tǒng)一在內(nèi)的12家機(jī)構(gòu)未能如期完成履約。

“最后這12家機(jī)構(gòu)合計(jì)被罰了700多萬元，第二年控排企業(yè)的履約率就達(dá)到了100%?！敝茇┱f，這也是北京在碳交易試點(diǎn)期間始終堅(jiān)持，“不管是什么性質(zhì)、再高級(jí)別的排控單位，只要不履約都一視同仁，嚴(yán)格執(zhí)法?！?/p>

但由此又出現(xiàn)了另外一個(gè)問題，控排企業(yè)有時(shí)會(huì)迫于碳交易市場(chǎng)帶來的巨大減排壓力，在向發(fā)改部門申報(bào)數(shù)據(jù)時(shí)故意少報(bào)、漏報(bào)，導(dǎo)致碳排放配額的分配失衡。

為杜絕這類弄虛作假現(xiàn)象的發(fā)生，北京在試點(diǎn)初期建立了第三方核查機(jī)制，即由政府埋單，委托一個(gè)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)去核查控排企業(yè)上報(bào)的各項(xiàng)歷史數(shù)據(jù)，以保證其真實(shí)性。

“當(dāng)時(shí)一個(gè)企業(yè)的核查費(fèi)用在10萬元左右，北京有543家控排企業(yè)，政府每年僅此一項(xiàng)的支出就高達(dá)5000多萬元，并且北京的控排企業(yè)名單還在增加，預(yù)示著核查費(fèi)用也要增加?！敝茇┱f。

因此，到了2016年，北京便不再向第三方核查機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用，改由控排企業(yè)自付核查費(fèi)用。由此帶來的問題是，第三方機(jī)構(gòu)可能因費(fèi)用由企業(yè)支付，而對(duì)企業(yè)“負(fù)責(zé)”，在核查時(shí)故意“放水”。

“所以北京就想了一個(gè)其他試點(diǎn)地區(qū)都沒嘗試過的點(diǎn)子，在第三方核查機(jī)制架構(gòu)下，引入同樣具備核查資質(zhì)的第四方機(jī)構(gòu)來監(jiān)督現(xiàn)有的第三方核查機(jī)構(gòu)?！鼻迦A大學(xué)中國(guó)碳市場(chǎng)研究中心主任段茂盛告訴《瞭望東方周刊》。

當(dāng)然，第四方機(jī)構(gòu)的核查范圍并未完全覆蓋所有控排企業(yè)，只是不定期地選取所有核查企業(yè)中10%?20%的比例進(jìn)行復(fù)查。一旦第四方機(jī)構(gòu)核查出問題，負(fù)責(zé)該企業(yè)核查的第三方機(jī)構(gòu)就要受到處罰，嚴(yán)重者可能直接吊銷核查資質(zhì)。

這種交叉核查既降低了政府所要負(fù)擔(dān)的核查費(fèi)用，也最大程度上保證了核查數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠。在此基礎(chǔ)之上，北京還建立了核查機(jī)構(gòu)和核查員的雙備案制度，以實(shí)現(xiàn)對(duì)兩者的長(zhǎng)期監(jiān)督管理。

在周丞看來，這些都是北京在過去3年的碳交易試點(diǎn)中，根據(jù)自身實(shí)際情況做出的正確制度安排，“保證了北京的碳交易試點(diǎn)得以成功運(yùn)行，也為其他試點(diǎn)地區(qū)樹立了很好的榜樣?！?