PPP的新一輪熱潮

陳融雪

中國儼然已坐上PPP世界第一大國的交椅

前不久，北控水務集團有限公司總裁周敏在烏魯木齊拜會了新疆維吾爾自治區政府相關領導。

“我們希望在新疆推進PPP項目。”周敏接受《瞭望東方周刊》采訪時說，“盡管我們從2008年成立以來就以PPP模式開展業務，但以前多是三四億元的單一水廠項目，一年也就三四十億元。現在不一樣了，2016年，北控水務的PPP項目一年拿到了420億元。”

? 2017年6月14日，施工人員在西安市昆明路地下綜合管廊電力艙內檢查施工進度

2014年以來，隨著PPP相關政策密集頒布，各省市一大批PPP項目新鮮出爐。據不完全統計，國家發改委自2015年5月以來累計推介三批PPP項目共計3764個，投資總額達6.37萬億元。

“我們站在了中國新一輪PPP的風口上。”周敏說。

再次駛入快車道

事實上，PPP并不是新鮮事物。

國家發改委投資司副司長韓志峰接受《瞭望東方周刊》采訪時介紹說：“PPP在20世紀90年代起源于英國，興起之初主要目的是為基礎設施融資，隨后逐漸發展并覆蓋了大多數公共產品或服務領域。”

“中國最早的PPP可以追溯至上世紀80年代的深圳沙角B電廠BOT項目。”韓志峰說，“PPP在中國已有三十年的發展，并經歷了兩次快速發展期。”

第一次是上世紀80年代中后期到2000年初，大量臺港澳資金和外商參與了我國公路、電廠等基礎設施項目的建設。

第二次是2001年到2008年，在原國家計委2001年發布的《關于促進和引導民間投資的若干意見》（計投資〔2001〕2653號）及建設部隨后出臺的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》（建城〔2002〕272號）等文件指導下，大量民企涌入污水處理等市政公用項目。

然而，隨著一些失敗案例陸續出現、地方融資平臺興起，中國的PPP發展進入減速狀態。

直到2013年11月，中共十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。

由此，作為政府轉變職能、推進政治體制改革、創新經濟發展模式的重要手段，PPP發展又進入快車道，各地迅速掀起新一輪的PPP熱潮。

“組團”競標大項目

2014年以來，中國PPP的投資規模每年都在成倍增長。

本刊記者查詢國家發改委PPP項目庫發現，超百億元的項目包括：大連灣海底隧道和光明路延伸工程163億元，杭紹臺鐵路449億元，呼和浩特城市軌道交通1號線178億元……

周敏向本刊記者表示，作為中國的水務旗艦企業，北控水務的PPP業務網絡已覆蓋全國25個省份，并在葡萄牙、新加坡、馬來西亞等國家布局投資項目。

眼下，最令他興奮的是北京通州177億元的項目。

形勢如同春林初盛——2016年9月，北控水務拿下了北京城市副中心通州區的四個項目包，總投資高達177億元。

“通州四個項目的標書就重達兩噸——項目包業務涉及建筑設計、環境景觀規劃、工程技術研發、綠化改造、生態保護等多個方面，不是哪個公司都能輕易攬下來的。”

周敏告訴記者，最終，北控水務聯合了北京建工、北京住總、東方園林三家企業，組成項目團隊，拿下了為期25年的PPP項目合同。

“相比二三十年前的PPP運作，如果說那時是競標者之間的零和博弈，那么，現在的項目體量巨大，合作才能共贏。”周敏如此解釋。

參與PPP項目較多的華夏幸福基業股份有限公司背后也有著類似邏輯。

“我們與40多家行業龍頭企業結成戰略聯盟，與30多家科研院所達成校企合作，與100多家研發機構深度對接。”華夏幸福執行總裁葉珺告訴《瞭望東方周刊》，比如前期產業定位，會找麥肯錫、羅蘭貝格等國際知名咨詢公司來做。近期，華夏幸福與華為簽署了戰略合作協議，以“智慧大廠”項目作為切入點，正式開展產業新城智慧化升級的全面合作。

然而，即便是強強聯合抱團競標，競爭仍然十分激烈。

“通州這個項目我們壓低了利潤率幾乎不賺錢了，但還有比我們報價更低的。”周敏告訴本刊記者，“最終，我們是價格上失分，技術上得分。”

瘋搶“好處”

在PPP運作中，重慶市南岸區東水門南立交P+R換乘中心停車場項目頗為受人關注，因為它戲劇性地經歷了從流標到瘋搶的逆轉。

“這個PPP項目是政府完成征地拆遷后才做的，400多個停車位估算投資2億元，建設期一年，回報為30年的經營權。”重慶南岸區隧道辦負責人張揚接受《瞭望東方周刊》采訪時介紹，“我們拿出了4000萬元作補貼，但還是流標了。”

“第二次招標，我們投入了4000萬元做平場工程，以及2100萬元的市政道路補貼，報價最低的中標者我們還會給3000萬元獎勵。”張揚說。

“這一下競爭就非常激烈，所有的競標者都主動放棄3000萬元獎勵。”重慶市新城開發建設股份有限公司投資管理部部長許敏行接受《瞭望東方周刊》采訪時表示，他們公司作為報價最低者中標，成為此項目的社會投資人。

他們的打算是，“一旦入了PPP的項目庫，就可以爭取到銀行的貸款利率下浮。”

防止暴利

“雖然政府和社會資本雙方是風險共擔、收益共享的伙伴關系，但PPP項目提供的是公共產品，所以防止暴利也是我們推進PPP模式時要遵循的基本原則。”重慶市發改委投資處處長李茂濤接受《瞭望東方周刊》采訪時表示。

然而，這絕非一件容易事。企業的天性是逐利，一個PPP項目往往集合項目施工、資源配置等諸多環節，每個環節都可能滋生暴利——以至于有的項目需要報送幾尺厚的資料給紀委審查。

“我們要求掛出的每個項目，根據項目現金流、信用結構等因素，事先計算好內部收益率，平衡好‘盈利線。”重慶市發改委投資處副處長毛毅向本刊記者介紹，“所有項目均基于經營現金流構建回報機制，但是信用等級高的市級項目，項目資本金收益率就低一些，信用等級稍低的區縣項目允許適當上浮。但無論如何，項目貸款等融資成本，我們都要求接近央行基準利率。”

在重慶三峰環境產業集團有限公司副總經理唐國華看來，政府這個“相愛相殺”的伙伴實在精明。

重慶三峰環境自2002年開始做BOT，在全國投了25個項目，都是25年到30年的特許運營期，主要模式是政府分期購買企業的服務，送來足量的城市垃圾，并回收企業的再生能源，財政定期結算。

“按照簽約時政府所作垃圾處理量和政府補貼額的承諾，我們的項目收益率（IRR）大約在8%，與全社會平均水平相當。但重慶每年還要審計一遍，算我們的各項成本。”唐國華向本刊記者說明，“根據審計結果，實際成本降低的時候，政府給我們的錢就會減少;但另一方面，如果成本增加了，政府也會按合同約定調整價格、給我們保障。”

PPP世界第一大國

投資規模大、回收周期長、回報低——盡管如此，PPP仍成為當下備受政府和資本關注的領域。

2016年下半年以來，PPP項目落地速度明顯加快。據市場機構統計，2014年1月至2017年6月底，已公布社會資本方中標人的PPP項目達到3774個，其中約67%是在2016年7月以來落地的。

“相比我國過去30多年的PPP實踐探索成果來看，這三年的PPP發展可謂盛況空前。”清華大學建設管理系教授王守清在《新理財》上撰文說。

對比國際上其他國家，如新加坡2004年以來有十多個PPP項目、加拿大1991年至今有200多個PPP項目、澳大利亞2005年以來不到100個PPP項目、英國迄今為止僅700余個PFI（PPP）項目，中國儼然已坐上PPP世界第一大國的交椅。

但是，面對當下PPP火熱發展情形，更需要冷靜客觀。國家發改委投資司投資處處長王翔向《瞭望東方周刊》表示，“地方要做好PPP項目科學決策論證，不能單純追求PPP項目落地規模和速度，這樣，我們的PPP才能行穩致遠。”了解PPP運營的政府人士對本刊記者說：“項目不在多，也不在大，而在精。”

風險幾何

值得注意的是，王守清曾帶領研究團隊對上世紀90年代至今試水PPP模式的16個典型失敗案例系統分析后發現，絕大多數問題直指“政府信用風險”。

政府信用風險——既是周敏拜會地方領導要談的，也是大多數企業最為擔憂的。

“在以往的PPP實踐中，部分地方政府僅將PPP當作一種融資工具，在項目前期，未對PPP實施中可能存在的風險和問題進行充分的考慮，也未在特許經營協議中對雙方的權責分配進行合理設計，而出于吸引投資者的目的，開出一系列空頭支票，結果，在后期執行過程中發現了問題拒絕履約，進而導致諸多項目在運行中受阻，使原本多方互利的項目陷入了政府與企業間相互扯皮的境地。”王守清表示。

“我們會優先和財政情況好的地方政府合作，這樣更有信心。”周敏告訴本刊記者——盡管，為了避免過度增加政府長期支出壓力，財政部已專門出臺文件，制定了一個10%的財政支出紅線，即全部PPP項目預算支出責任占一般公共預算支出的比例不能超過10%。

毋庸置疑，PPP的強勢回歸亟待上位法體系健全。

好消息是，PPP立法進程正在抓緊推進。