我國公共體育賽事的服務外包研究

王凱

摘要：體育賽事作為體育產業和體育事業發展的雙重引擎，在經濟社會發展的過程中表現出快速發展的態勢。大型體育賽事和以百姓參與為主要目的的群眾性體育賽事，具有突出的公共性，屬于準公共產品，且舉辦數量和社會需求不斷增多，正日益沖擊政府的公共服務供給能力，在此背景下公共體育賽事服務外包成為當下相關部門的有益選擇。公共體育賽事服務外包有利于促進政府職能轉型、符合核心競爭力理論所強調的政府職能歸位與賽事的專業化要求、有利于較好解決賽事供給的委托一代理錯位、能夠較好降低辦賽成本提高賽事服務供給效率。相關部門應認清公共體育賽事服務外包的重要性，建立科學、多元的外包模式，加大社會組織和具有獨立關系的競爭性外包服務主體培育，同時建立依法外包、有限外包的制度，強化外包管理能力。

關鍵詞：體育管理；公共體育賽事；服務外包；政府職能；社會組織；市場主體

近些年來，伴隨百姓賽事需求和城市賽事需求的增加，我國的各類體育賽事呈現井噴狀態，國家體育總局公布的計劃內賽事每年都有千場左右（2009年國內賽事618場、國際賽事245場；2010年國內賽事658場、國際賽事280場；2011年國內賽事558場、國際賽事310場；2013年國內賽事677場、國際賽事373場），各級城市尤其是一些發達城市每年均有較為可觀的賽事舉辦數量，這些既包括一些大中型體育賽事，也包括直接服務百姓的中小型群眾性體育賽事，而眾多的體育賽事具有較強公共屬性，且由政府部門主導。在賽事舉辦數量不斷增多，政府行政改革訴求提升的背景下，探索公共體育賽事服務外包對提高政府賽事服務績效和公眾賽事滿意度，不失為一項有益的嘗試。

所謂政府服務外包是指：政府將原來直接提供的公共服務事項，通過直接撥款或公開招標方式，交給有資質的社會服務機構來完成，最后根據擇定者或者中標者所提供的公共服務的數量和質量支付費用。公共體育賽事服務外包是指：公共體育賽事管理部門通過公開招標或委托授權的方式，將原來由自己直接提供的賽事服務通過與外部符合條件的市場或社會服務供應主體簽訂合約的方式，將賽事業務進行外包，利用外部專業團隊提供所需的賽事服務內容，以實現提高賽事運營效率、提升服務專業水平、促進服務績效提升之目的。

1體育賽事服務外包的動因

1.1政府職能轉型需要

近年來各級政府所承擔的賽事數量不斷攀升，賽事規模的擴大勢必帶來政府行政事務的繁雜，政府若將所有賽事都集于一身，難以辦好也不可能辦好所有賽事。而將賽事進行服務外包恰好符合當前政府行政體制改革的需要。對于我國政府來說，面臨著行政低效，政府在公共服務中存在著供需失衡、專業性不足、細分度不夠等問題，帶來公共服務供給的滿意度低下的境況。而政府選擇服務外包是簡政放權的體現，能夠為社會組織培育提供機會，借助社會和市場的力量更好實現體育賽事服務的均等化和高效率。通過賽事服務外包，將政府的主要精力集中到“管理”的職能中來，在促進政府行政體制改革深化的同時，促進體育行政體系的“管辦分離”。

1.2符合賽事的專業化要求

“外包”概念較早是基于企業核心能力所展開的研究，Gary Hamel等在《哈佛商業評論》發表《企業的核心競爭力》一文，對企業合同外包進行界定：“企業在內部資源有限的情況下，將其非核心業務通過合同方式分包給其他企業承擔，而自己則專注于核心業務的發展，其實質就是一種資源整合的管理模式，即利用外部最優秀的專業化資源，從而降低成本，提高效率，充分發揮自身核心競爭力。”從核心能力角度來說，政府部門的主要職能是做好政策制定、賽事規劃、環境營造、安全保障、財政支持、部門協調等，這是體育行政系統的核心能力和應有職能。從中央到地方政府已經認識到，政府由于自身的成本、專業化程度等欠缺，自身生產并提供公共服務存在著不足或者具有局限性，對于體育賽事服務來說也是如此，而社會與市場中存在賽事運作比較優勢的主體，比如各種專業的賽事公司，具有一定社會資源的項目協會等，將體育賽事外包給具有相對資源稟賦的企業或社會組織，更符合賽事運作的專業化需求，有利于提高賽事服務的質量。

1.3突顯群體賽事惠民本質

政府舉辦各類群眾性體育賽事的目的是營造全民健身氛圍、引導全民參與，提升公眾身體素質和幸福感。而政府的賽事供給和民眾的賽事需求本身存在“委托一代理”的關系，但由于公眾所喜好的體育賽事項目不同、參與方式各異，且信息較為分散，政府與公眾的賽事需求常常存在著信息不對稱的狀態。同時，政府的信息搜集能力和意愿也相對薄弱，且很多時候政府與公眾、公眾個體之間存在著目標沖突的情況，有時難免帶來賽事供給與公眾需要不匹配的現象。而通過賽事服務外包，借助市場、社會主體的力量進行賽事需求市場的發現和細分供給，根據公眾的選擇和評價決定后續的賽事服務供給，摒棄原來簡單由政府敲定賽事的方式，讓賽事的供給更接地氣，賽事的舉辦方式、活動形式更符合公眾的需要，突顯群眾性體育賽事惠民的本質。

1.4促進大中型體育賽事舉辦效益提升

1960年，科斯在其《社會成本問題》一文中提出“交易費用”的概念，成為現代產權制度發展與成熟的標志。在市場交易中普遍存在用于搜尋信息、尋找承包商、談判、簽訂合同、監督等的交易費用，通過簽署長期合同，企業就可以減少尋找伙伴、談判等費用，進而可以降低交易費用。政府服務外包能夠降低交易頻率、減少各種交易費用，同時因為外包對象的長期經驗積累能夠更好地提升賽事服務質量。比如，上海市在賽事服務中實行的便是“3+x”的外包辦賽模式，3代表3家專業賽事運營公司，其負責承辦大部分上海舉辦的優質賽事資源；x則指諸多的社會團體、協會、企業等，其負責承辦其他賽事，政府主要負責賽事規劃布局、政策制定、監督評估、服務協調等工作。這種外包制度設計降低了政府搜尋市場主體的交易成本，通過專業化的賽事管理公司運作賽事，大大提升了大中型體育賽事的辦賽效益。

2公共體育賽事服務外包的內容

2.1賽事申辦、承辦的服務外包

舉辦大型體育賽事是促進城市發展的重要手段，而大量的優質資源都需要通過申辦獲得，而申辦工作是一項較為艱巨且專業的任務，目前我國的大型體育賽事申辦主要由政府牽頭成立申辦委員會，且大都是臨時性的，申辦工作結束后便隨之解散，帶來經驗、資源的浪費和效率的折損，對此可將賽事申辦工作外包給特定主體實施。比如，澳大利亞維多利亞州的體育賽事規劃、申辦等活動，由維多利亞大型活動公司組織進行。賽事承辦是指主辦方通過“招標投標、協議轉讓、行政指令”等手段，選擇具體承辦方，承辦方在進行項目“可行性調查與分析”后，向賽事所有權方（舉辦方或責任承辦方）提出賽事的申辦或通過協議方式甚至行政指派等方式獲得承辦資格。從目前來看，上海、常州等地的群眾性體育賽事服務外包的對象主要是各項目協會，這對于協會實體化改革、社會主體培育具有積極的意義；對于規模較大的賽事、由于其舉辦所涉及的體系比較復雜、專業性較強則可以交由專業的賽事管理公司運作，比如上海將F1中國大獎賽、上海ATP 1000大師賽、F1摩托艇、世界耐力錦標賽等則外包給上海久事國際賽事管理公司承辦；上海東浩蘭生賽事管理有限公司則負責承辦上海國際馬拉松等賽事項目。通過這種方式既可以滿足政府、公眾各自的賽事需要，又不至于使體育行政部門的工作包袱增大，且能夠通過市場和社會主體提高賽事供給的效果。

2.2賽事管理的服務外包

大中型體育賽事的舉辦需要較為完備的管理體系，而這類體育賽事通常是一次性或發生頻率較低，專門為某一賽事成立完備的管理體系、招募完備的人力資源是不現實的。因此，對于特定的賽事進行部分管理職能的外包是必要的，比如賽事的安保工作可以交由專業的安保公司負責，畢竟安全問題是賽事舉辦的重中之重，而賽事安保本身的人力資源安排、保衛人員數量、安全風險識別、安全設備設施配置等等都需要專門的人員實施；賽事的財務可以外包給專門的財務公司負責，賽事的財務管理涉及到賽事的預算、決算，賽事的籌資、賽事各方面支出的成本核算等等，必須由專門的人員進行；賽事的營銷可以外包給專業的廣告公司、公關公司等實施，通過這種外包實現各個環節的專業化，產生一種外部的規模效應（外包給市場專業主體）；服務接待，比如相關人員的接送服務、餐飲服務、報名參賽服務等，可以直接外包給服務供應商，由其提供車輛和人員提供接待服務；賽事臨時設備外包，已經有公司針對賽事提供臨時性的設施解決方案，包括用于賽事臨時辦公的筆記本電腦、臺式電腦、打印設備、傳真設備、復印機、辦公網絡、全程維保服務、IT技術等等。當然，在管理服務外包中要結合賽事自身的情況，根據賽事自身的復雜程度和服務需要進行管理，不能一概而論。

2.3賽事運營的服務外包

1）賽事市場開發服務外包。市場開發是緩解公共體育賽事供給財政負擔的有效手段，也是進行資源優化配置和合理利用的有效方式。對于各類公共體育賽事來說，盡管其主要目的不是盈利，但進行市場開發降低辦賽成本、避免賽事資源浪費、提高辦賽效益已是一種共識。市場開發是一項較為專業的事情，賽事資源的識別與挖掘，市場主體的發現與溝通，資源合作的談判與實施都是較為復雜的工作，雖然有些賽事在舉辦過程中成立了市場開發部或市場開發公司，但人員的組建多為臨時性的，對于賽事市場開發的規律認識不足，市場談判經驗也相對欠缺。因此，市場開發服務可以通過購買服務，外包給專業的市場開發公司。

2）賽事報名與票務開發服務外包。無論是大型體育賽事還是中小型體育賽事，都涉及到參與報名的問題，而一些觀賞性體育賽事還有著票務銷售的工作。無論是報名還是票務銷售依托傳統的人工手段都顯得較為落后，且無法滿足較大規模參賽人員的效率需求。而每一項賽事的舉辦都自行建立一個網絡報名系統和票務銷售系統不僅成本較高，且較為浪費，因此，可以將賽事的報名服務和票務銷售，外包給專業的服務公司或票務公司。借助票務公司專業的銷售網絡和平臺渠道，促進賽事的票務銷售，實現票務公司與賽事的共贏。依托專業的報名服務提供商的網絡優勢，為參賽報名主體提供便捷的通道，同時提高賽事主體的工作效率。尤其是對于服務普通大眾的各類群眾體育賽事的報名服務，可以外包給專門的服務商，為參與賽事活動的百姓提供便利，提高其賽事滿意度。

3）賽事創意、咨詢服務外包。賽事尤其是大型體育賽事的咨詢服務主要包括賽事的市場營銷、媒體宣傳、技術支持、場館設計、法律與財務咨詢、賽事公共關系、賽事組織流程設計和標準貫徹等內容。賽事舉辦咨詢服務的專業性突出，可以通過咨詢服務外包的形式，充分借助外部機構的專業優勢，包括專業的賽事公司、相關的企事業單位、專業院校、科研院所的專業人士等為體育賽事的舉辦提供各種咨詢服務，為賽事的順利、成功、精彩舉辦提供智力支持。賽事運作通常具有較為通俗的標準化流程，但流程是賽事舉辦的必備動作，若要賽事出彩就少不了“創意”，而創意需要頭腦和專業知識體系的支撐，因此可以將賽事創意外包給專業機構，比如北京奧運會舉辦期間就將開幕式的創意工作外包給“張藝謀團隊”，實踐證明收到良好的效果。

3體育賽事服務外包的基本模式與實施

3.1公共體育賽事外包的基本模式

1）公私合作的外包模式。體育賽事尤其是大型體育賽事，其影響的范圍較為廣泛，申辦、舉辦過程較為復雜，涉及到城市交通、環保、安保、規劃、市場開發等諸多領域。但對于大型體育賽事來說很難實現經濟效益，政府主要看重的是賽事溢出價值，將賽事整體交由市場主體承辦的可能性不高，在這一情況下，一些政府機構在實施過程中采取的是公司合作的外包模式。比如，澳大利亞維多利亞州政府便成立了“維多利亞大型活動公司”對大型體育賽事進行管理與運營，該公司于1991年由當地政府成立，是一家非盈利性質的公司，負責為本地區發現和申辦能夠帶來經濟效益、媒體曝光、文化和社會效益的體育賽事及其他大型活動，這是政府職能的外部化，能夠很好實現專業性且避免政府機構的臃腫。上海每年要舉辦百場左右的國內外重大頂級賽事，且很多賽事已經成為上海的標志性賽事，針對賽事舉辦需要，上海打造了“3+x”的辦賽模式，3便是3家專業的賽事管理公司，負責承辦大部分的上海優質的賽事資源，這3家公司都有著一定的國資背景，政府將優質賽事資源外包給這3家公司運營，政府主要履行協調職能，實現了管辦分離。

2）依托市場主體的外包模式。依托市場主體的外包模式，是將賽事運作的業務外包給完全市場主體。這種模式主要特點是政府通過合約的方式將賽事運營業務外包，在合同中明確規定政府在賽事運營中的責任。除此之外，政府主要負責對委托代理方進行監督，以確保外包服務的質量，確保賽事正常舉辦。這種方式需要滿足的條件是市場有較為專業的公司、企業，且賽事的外包服務能夠為承包方帶來一定的經濟收益。因此，對于賽事承辦業務來說，只有那些規模相對較小，但具有較好市場潛力的賽事承辦業務才有這類外包的條件，比如，NBA季前賽。而對于賽事的運營和管理業務，則可以在很大程度上依托專業公司進行拆分式外包，以尋求賽事舉辦的外部規模經濟，降低內部賽會生產的成本，提高賽事舉辦效益。

3）依托社會組織的外包模式。依托社會組織的外包模式，主要是針對大量的中小型、以服務百姓直接參與需要的群眾性體育賽事活動。上海市將“市民大聯賽”通過招投標的方式進行外包，其主要的承包主體是社會組織：2015年，55家單位申辦市民聯賽的承辦服務，有51家中標，其中50家單位是各項目協會，51家單位承辦50項賽事，全年舉辦近5000場比賽，在大聯賽的舉辦伊始便提出：“著力打造全民健身賽事展示平臺、體育社會組織發展平臺、體育市場資源配置平臺和體育文化環境建設平臺”；山東在2014年也進行賽事的“管辦分離”嘗試，將賽事盡可能的交由社會組織和企業來辦；常州在2014年也實行了向社會購買賽事服務的運作模式，一期公開招標18項健身賽事活動，財政補貼99萬元。這種模式將政府職能轉型、賽事舉辦外包與社會組織培育結合，在降低賽事舉辦成本、提升政府公共服務效率的同時，還能夠促進協會實體化，培育社會組織，充分發揮社會力量在體育發展中的貢獻。

3.2賽事外包業務的實施

1）外包模式的確定。外包模式是決定賽事服務外包的整體思路，不同的賽事資源適合不同模式的外包，一般來講大型體育賽事承辦服務較適合公私合營的外包模式；中小型體育賽事承辦和大型體育賽事中的部分管理和運營服務較為適合市場主體的外包模式；群眾性體育賽事較為適合依托社會組織的外包模式。外包模式的決策依據應該包括：賽事的規模、賽事的盈利能力、賽事的市場基礎、賽事的外部性程度、賽事的性質、市場與社會中的供給主體數量和實力等。

2）外包承包對象的選擇。公共體育賽事外包商的選擇是賽事實施服務外包的前提，是確定賽事外包策略和選擇外包模式后需要解決的首要問題。由于賽事服務外包模式不同，賽事外包服務商的選擇也不能一概而論：對于公司合作的外包模式來說，政府部門應該選擇專門成立相關賽事的運作公司，還是選擇市場合作主體聯合成立賽事運作公司，在選擇合作對象時要考慮對方的業務能力、資本實力、企業社會責任等，既要有一定的企業實力，又需要對賽事業務有所規劃，同時有較好的企業社會責任表現，畢竟采取這一模式的賽事往往是影響力較大的賽事；依托市場的外包模式則需要進行較為系統化的外包條件考察，這些條件應該涉及到企業資質（企業的規模、從業資格、既有賽事或細分業務運作經驗等）、企業組織屬性（企業的組織架構、企業的公共關系狀態等）、企業文化與背景（企業背景、企業文化建設情況、企業信譽、企業商譽、市場評價等）、財務狀況（注冊資本、成本核算能力）、企業發展戰略規劃、服務保障能力、人力資源情況（尤其是專業團隊建設情況）、服務創新能力等；而對于社會組織外包的模式，則必須考慮到社會實體培育的政府轉型需要，在服務承包商的選擇中要結合各項目協會的自身項目特點、經驗、百姓需求等進行承包主體的選擇。

3）外包的實施方式。公共體育賽事進行服務外包主要可以通過以下方式實施：一是招投標方式，包括公開招標和邀請招標，這是針對賽事服務主體出現較多的情況，市場中具有較好競爭性，通過招投標擇優選擇，比如賽事中的安保服務、后勤保障服務、賽事辦公設備服務、票務開發服務等等，小型群眾性體育賽事活動的承辦服務等都可以采取此種方式，當然，對于賽事成立合作公司的外包模式中，如果有市場意向的企業較多，也可以采取招標的方式。公開招標具有較好公開性，能夠體現公平特點，降低政府尋租風險。二是競爭性談判，是指直接邀請3家以上服務供應主體進行談判，這種方式可以減少公開招投標的工作量，提高工作效率，且能夠通過談判相互了解，提高服務質量，在賽事服務中大部分適合公開招標的項目都可以進行競爭性談判方式。三是詢價，即對特定的服務內容進行市場詢價，一般來說是價低者得，此種方式在諸多公共服務外包領域已經顯現出其弊端。四是單一來源采購。這一方式在大型賽事承辦和群眾性體育賽事的外包中可以使用，從目前多地政府的外包實踐可以看出，群眾性體育賽事的外包主要以相應項目的協會來承包就是很好的說明。

4建立科學合理的體育賽事服務外包評價與風險管理制度

4.1建立完善的體育賽事服務外包評價體系

政府實施公共體育賽事的服務外包，改變原來內部服務供給的評價問責模式。在傳統的行政體制內部生產與供給的模式中，通過科層式的管理體系，由上級部門或人員對下級的部門或人員進行工作業績和效果的評價，這種做法具有法律的合法性和實施的合理性、有效性。而對賽事服務進行外包以后，政府成為委托方，而各服務承包者成為代理方，二者是一種平行的關系，沒有直接的管轄與治理權。在網狀的平等關系狀態下，原有的工作評價方式就無法適應新的需要，因此要建立完善、匹配性的賽事服務外包評價體系，依據合同條款和契約精神實施賽事服務外包績效考評。當然在績效考核的過程中要遵循必要的原則，明確賽事外包的目標指向和評估實施的成本。構建科學合理的績效評估體系和標準是發達國家有效管理體育非營利組織的主要手段，在美國1993年的《聯邦政府績效與結果法案》和1997年的《聯邦收購條例》均強調政府購買社會公共服務的評估標準和契約規范。西方發達國家在實施績效評估采取的是過程導向原則，對外包對象進行全程化的過程管理，而這一評價體系存在較高信息搜尋、溝通協調、人力資源投入等成本，使得政府不堪重負，基于此現代績效評價主要采用結果導向的評價方式。帕特麗莎·w·英格拉姆認為，結果管理是以追求與政府或其部門的使命和目標相一致的政策績效為導向的管理，在政府公共體育賽事服務外包工作績效評估過程中要樹立結果為本的意識，在結果為本的導向下構建多元主體的評價模式，包括政府部門，高校、科研院所專家評價、公眾評價、專業公司調查評價等“多元化評估模式”。當然，評估方式的選擇還要結合具體的外包內容確定，對于政府舉辦的群眾性體育賽事外包評價，需要更多引人公眾評價，畢竟公眾是群眾體育賽事的最終受益者。可以通過問卷調查、隨機走訪、專項訪談、吸納部分市民進人評估團隊等方式，引導公眾參與群體賽事的績效評估，導社會公眾參與公共服務的績效評價，實現“問績于民”，提高評價的參與度和透明度。對于大型體育賽事的承辦、項目外包則可以通過專業公司或高校進行第三方評估。

4.2建立合理的體育賽事外包風險管理制度

公共服務外包并不是一包百順的，國內外服務外包的實踐表明在公共服務外包中，普遍存在著“權利尋租”“政府空心化”“新的市場壟斷”等問題，對于這些問題，公共體育賽事服務外包實施中要給予足夠的重視，并采取有效手段予以規避。在公共體育賽事服務外包的過程中，對于一些具有較好市場空間和經濟收益能力的賽事資源，市場主體在“逐利”動機下往往表現出較強的競標沖動，而在相關資源的公開招投標、競爭性談判、獨家委托等方式中都有可能存在各種行賄與受賄行為，帶來“權利尋租”，造成市場不公。“政府空心化”主要是指由于政府將主要的業務外包給了市場和社會主體，長此以往政府逐漸失去了相應服務的供給能力，對社會和市場主體形成了依賴，失去的外包談判中的主導權和議價能力，進而帶來外包成本的提升、服務質量的下降等等，對于此種現象政府在進行賽事服務外包中要有益營造、保持市場和社會主體的競爭性，且保留一定的賽事供給能力，避免自身的空心化。服務外包成功的重要條件是競爭性市場的存在，競爭性缺乏的市場常常存在較為嚴重的機會主義、供應商壟斷等風險，賽事服務相對較特殊，尤其是賽事的承辦服務，更容易形成承包主體的壟斷問題，對于此相關部門在外包策略實施中要采取有效策略，比如，上海在賽事承辦服務外包中，主要培養了3家專業公司，避免單一性的壟斷情況，同時保留一些賽事資源留給市場主體。對于群眾性體育賽事在培育協會和社會組織發展的過程中，也應該盡可能地培育多個主體，而不是單一主體，避免單一壟斷問題的發生。

公共體育賽事作為準公共產品呈現出供給數量不斷增多的態勢，在體育行政體制改革、體育社會化、市場化發展的政治訴求下，改變單一性的政府供給方式，既是提高公共服務效率的需要，也是緩解政府財政壓力、確保政府核心職能實現的需要。實施公共體育賽事服務外包，符合政府核心能力歸位和賽事舉辦專業化的需求，有利于降低辦賽成本，有利于提高群眾性體育賽事的供需匹配性問題。在公共體育賽事中賽事的申辦與承辦業務，賽事的安保、后勤保障、基礎設施建設、臨時性辦公設備等管理工作；賽事的市場開發、門票銷售、廣告開發、贊助商開發等運營業務可以進行服務外包。賽事外包需要選擇合適的外包模式，是實行公司合作的模式，還是主要依托市場或社會主體需要事前確定，在外包對象的選擇上應該遵循嚴格的程序，并通過招投標、競爭性談判、詢價、單一采購等方式進行，同時政府公共服務外包還要規避“政府空心化”“權利尋租”“新的壟斷”等問題的出現。各級政府部門應該加強對賽事服務外包意義的認識，要建立多元化的賽事服務外包模式和方式體系，建立規范化、法制化、有限度的公共體育賽事服務外包制度。