北京市體育社團承接政府購買體育公共服務的研究

葉松東+杜高山

摘要：對北京市政府相關部門購買體育社團公共服務的現狀進行調研，結果表明：體育社團實體化的推進、第三方評估機構的介入等是北京市政府部門購買體育社團體育公共服務的基礎。購買主體為北京市民政局、北京市社會建設工作辦公室、北京市體育局；購買機制主要為公開招標；購買內容包括組織群眾參與體育活動、運動技能指導、應急救援與運動安全防護、特殊人群運動服務、社團管理崗位培訓等。盡管北京市政府部門購買體育社團體育公共服務已經積累了豐富的經驗，但仍存在購買服務目錄缺失、購買方式與內容單一、專門人才匱乏等問題。針對以上問題，提出制定完善制度，促進購買方式多元化、豐富購買內容，推進社團與訓練中心分離和引進體育社團專門人才等建議。

關鍵詞：體育管理；體育公共服務；體育社團；北京市

近年來，隨著我國綜合國力的不斷提升與后奧運時期國家體育戰略的調整，體育公共服務也不斷受到政府與大眾的重視。而政府如何提供優質、均等的體育公共服務，既是實踐中存在的難題，也是理論研究中的重要問題。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》提出：“建立多元供給機制，鼓勵社會力量參與，發揮各類社會組織在基本公共服務需求表達、服務供給與監督評價等方面的作用，把適合由社會承擔的基本公共服務事項，以購買服務等方式交由社會組織承擔?！笨梢娬徺I體育公共服務，為滿足公眾日益增長的體育需求提供了新的供給模式。目前，體育社團作為一種集自發性、非營利性、具備法人資格等特點的社會組織，已經成為向政府提供體育公共服務的理想合作伙伴。不管是國家宏觀層面的整體布局，還是政府與體育社團的紐帶關系，都預示著政府購買體育社團的體育公共服務將會是未來社會的一個發展趨勢。而北京作為我國政治、經濟、文化中心，在政府購買體育社團體育公共服務方面已經積累了豐富的經驗。因此，本研究通過對北京市政府部門購買體育公共服務的各體育社團的發展現狀進行調研，旨在為我國政府購買體育社團的體育公共服務提供參考。

1北京市體育社團承接政府購買體育公共服務的背景

1.1北京市體育社團的概況

通過實地調研和查閱北京市社會組織公共服務平臺、北京市體育總會網站等，對在北京市民政局登記注冊的市級體育社團進行統計。目前從社團發展數量看，北京市級體育社團共有84個，其中樞紐型體育社團1個、奧運類項目社團32個、非奧運類項目社團33個、其他類體育社團18個；從注冊資金看，體育社團的活動資金從3萬元到160萬元不等；從注冊時間看，北京市無線電運動協會是北京市成立最早的體育社團，成立于1958年，而成立于1975-1989年的有8個，成立于1991-1999年的有54個，2000-2014年成立的體育社團有22個。雖然北京市體育社團數量較多，但在管理方面都較為規范。

1.2樞紐型體育社團的確立

樞紐型社會組織，是指由市社會建設工作領導小組認定，在對同類別、同性質、同領域社會組織的發展、服務、管理工作中，在政治上發揮橋梁紐帶作用、在業務上處于龍頭地位、在管理上經市政府授權承擔業務主管職能的市級聯合性社會組織。北京市體育總會，作為北京市體育行業的樞紐型社會組織，對該市體育社團的發展發揮了重要作用。對于北京市體育社團來講，民政部門是登記管理部門，主要負責體育社團的登記、年檢等。而體育局則是社團的業務主管部門，主要通過體育總會對社團進行業務指導與審核。民政部門等行政機構開展的每一項工作，無論是常規的社團成立、年度審核，還是政府購買體育公共服務、組織群眾性體育活動、開展公益性體育活動等具體業務，都離不開體育總會的支持。每年政府購買體育社團公共服務的申報與驗收工作，都是在北京市體育總會的協助下完成，北京市體育社團實體化也離不開北京市體育總會的引導。

1.3體育社團實體化的推進

承接政府購買服務的主體，應具有獨立承擔民事責任的能力，具備提供服務所必需的設施、人員和專業技術能力，具有健全的內部治理結構、財務會計和資產管理制度，具有良好的社會和商業信譽，具有依法繳納稅收和社會保險的良好記錄，并符合登記管理部門依法認定的其他條件。體育社團實體化是體育社團承接政府購買服務的必備條件。體育社團實體化并不是簡單地把社團推向市場，而是需要政府根據體育社團非營利性特點，在實體化進程中加以引導、培育，進而確保體育社團的公益性。

首先，出臺一系列的政策法規，從立法和政策層面為體育社團實體化的發展提供良好的環境。北京市全民健身實施計劃（2011-2015年）提出：“30%的市級體育協會逐步實現實體化，社區體育健身俱樂部、青少年體育俱樂部有較大發展。形成覆蓋面廣、包容量大的社會化全民健身組織網絡?！北本┦畜w育總會也先后出臺《北京市體育協會實體化工作實施方案》《北京市體育總會關于推進北京市體育社團實體化發展的意見》等政策文件，將體育社團達到實體化標準設定為“六有一支撐”?！傲小奔从忻鞔_的發展目標、有固定的辦公地點、有懂業務的專職工作人員、有充足的活動經費、有豐富的比賽活動、有廣泛的群眾參與?！耙恢巍奔匆豁椘放瀑愂隆ⅰ獋€活動基地、一個自主知識產權產品、一個長期合作伙伴和一個宣傳平臺。

其次，為體育社團的實體化投入一定的資金支持。如2010-2011年，經北京市體育局審核批準，確定橋牌、網球、棋類、臺球、跆拳道、籃球、汽摩、健美操體育舞蹈、馬術、釣魚、拳擊、龍舟、自行車、毽繩、水上運動、體育休閑產業等17個體育社團為實體化試點協會，并給每個協會撥付30～50萬元不等，共計750萬元的實體化引導資金，探索多種社團實體化發展的道路，并取得了很好效果。最后，建立了多元評估機制，保障體育社團實體化合法性，確保體育社團實體化后的公益性。除此之外，為使體育社團更好發展，北京市還成立了北京體育社團辦公中心，目前有北京市臺球協會等13家社團進駐，這為北京市體育社團的發展提供了良好的辦公條件。通過一系列舉措，近30%市級體育社團實現實體化，其中北京市橋牌協會通過與知名企業合作，組織600余場橋牌比賽，其注冊會員人數已占全國橋牌注冊會員的20%。在體育社團實體化進程中，北京市已經形成了一些具有品牌影響力的群眾賽事，例如：北京國際山地徒步大會、北京國際自行車騎游大會、北京國際體育舞蹈中國公開賽、北京國際數獨大獎賽、盧溝橋醒獅越野跑、北京世界華人籃球賽等。

1.4第三方評估機構的介入

評估是為了讓體育社團更好地發展，通過評估這種形式達到“以評促建、以評促改”的目的。2010年，民政部公布《社會組織評估管理辦法》，對評估對象、評估程序和方法以及評估等級等做了具體的說明，其中“評估委員會和復核委員會委員由有關政府部門、研究機構、社會組織、會計師事務所、律師事務所等單位推薦，民政部門聘任”。從第三方評估和復核委員的構成看，社團評估體現出專業性、多元性導向。北京市體育社團的評估程序為：符合條件的社團提出申請、自評、第三方評估機構實地評估、評估委員會審核、公示結果、復核委員會受理復核申請并進行復核、民政部門確認評估等級、發布公告、頒發等級證書和牌匾。北京市將社團評估等級與資助、年檢、評優、政府轉移職能、政府購買服務等相銜接，通過評估進一步推動了社團建設。通過實地調研得知，北京市級體育社團共有84個，其中有9個5A級社團（最高級別）、53個4A級社團、9個3A級社團（合格級別），還有13個體育社團將參加后續評估，北京市體育社團的評估結果在全市社會組織中一直處于領先地位。

2北京市政府購買體育社團體育公共服務的情況

1）購買主體。

政府向社會力量購買服務的主體是各級行政機關和參照公務員法管理、具有行政管理職能的事業單位。納人行政編制管理且經費由財政負擔的群團組織，也可根據實際需要，通過購買服務方式提供公共服務。目前，北京市政府部門向市級體育社團購買體育公共服務的購買主體主要有：北京市民政局、北京市社會建設工作辦公室、北京市體育局。

北京市民政局利用福利彩票基金向社會組織購買公共服務，經過多年發展，已經形成較為成熟的工作體系。2009-2016年北京市民政局購買服務的體育社團32個，總金額為200萬元左右，其中有北京市回春保健操協會、北京市健美操體育舞蹈協會等社團。隨著政府購買公共服務工作以及體育社團的不斷完善，體育社團成為體育公共服務的有力供給者。2013年，市民政局安排福彩公益金350萬元，資助35項公益服務項目，購買體育社團的體育公共服務1項，金額10萬元。2014年，市民政局加大資助力度，分兩批共安排福彩公益金2400余萬元，資助143項公益服務項目，購買體育社團的體育公共服務2項，總金額為25萬元。2015年，市民政局安排福彩公益金2475萬元，資助社會組織開展公益服務項目，已經公布的第一批資助項目共有105個，購買的體育公共服務1項。

北京市社會建設工作辦公室利用市級社會建設專項資金向體育社團購買體育公共服務。該部門已向26個體育社團購買體育公共服務，體育社團近5年獲得資助金額700余萬元。2015年市級社會建設專項資金購買社會組織服務項目擬立項項目共有480項，共有8個體育社團獲得9項資助。

北京市體育局則通過財政資金、彩票公益金以北京體育大會、北京市體育社團實體化等為載體購買體育社團的公共服務。通過北京市體育局近兩年的財政預算可以看出，政府對體育社團的財政投入較大。2014年北京市體育總會財政預算為409.25萬元，2015年北京體育總會的財政預算為425.86萬元，財政預算用于支持體育社團的發展上。

2）購買機制。

北京市政府部門購買體育社團體育公共服務采用公開招標的方式進行，每年北京市民政局和北京市社會建設工作辦公室都會出臺年度的政府購買社會組織服務項目指南，各體育社團根據項目指南進行申報。上述兩個機構都開發了購買社會組織服務網上申報管理平臺。其中，北京市民政局委托第三方專業機構對體育社團的資質進行審核，聘請相關專家進行評審，并與申報成功的社團簽訂協議，以明確雙方的權利、義務以及應取得的效果等。在項目的執行過程中，通過第三方專業機構對項目的執行情況進行監管、指導和績效評價，并對資金使用情況進行審核。

3）承接主體。

近年來，已經有58個北京市體育社團承接了政府部門購買的體育公共服務。從近3年來體育社團的承接情況看，非奧運類項目的體育社團獲得了更多資助。

（1）承接北京市民政局福利彩票基金購買的服務的社團。2013年，北京市回春保健操協會的“養生操敬老助殘，開展三走進活動”獲得10萬元的資助；北京東方國際網球發展中心的“BOT微網球公益培訓項目”獲得了10萬元的資助。2014年，北京市健美操體育舞蹈協會的“北京市大眾健身廣場操舞規范培訓基地”項目獲得了10萬元的資助；北京永樂匯足球俱樂部的“公益足球進社區——四點半足球課堂項目”獲得了20萬元的資助；北京市回春保健操協會的“回春操進社區，為老年人健身服務”項目獲得了15萬元的資助。2015年，北京永樂匯足球俱樂部的“公益足球進社區——關注孩子暑期生活項目”獲得20萬元資助。

（2）承接北京市社會建設工作辦公室利用社會建設資金購買服務的社團。2015年8個協會獲得9個項目的立項資助，北京市徒步運動協會的“徒步讓老人更健康”社區老人徒步健身服務項目、北京市長跑俱樂部的“癌癥患者關愛服務項目”、北京市模型運動協會的“北京航模安全培訓項目系統項目”、北京市籃球運動協會的“北京社區籃球公益行市民籃球聯賽項目”、北京市風箏協會的“放飛夢想·助力申奧——北京風箏體育文化交流志愿服務項目”、北京市毽繩運動協會的“毽繩·健康·建設未來——中華優秀傳統體育運動公益推廣項目”、北京市冰球運動協會的“靈動冰場普及大眾激情迎奧——北京市青少年冰球文化培育志愿服務項目”和“普及冰球多彩社區——冰球社區公益活動項目”、北京市數獨運動協會的“智慧城市數獨增光項目”等。

4）購買內容。

北京市政府部門購買體育社團體育公共服務主要集中在組織群眾體育活動、運動技能指導、應急救援與運動安全防護、特殊人群運動服務、社團管理崗位等，購買內容以組織群眾體育活動為主。值得一提的是，北京市出臺《關于使用市社會建設專項資金購買社會組織管理崗位的暫行辦法》，將購買社團管理崗位納人政府購買公共服務的范疇，申請成功的社團按每年每個崗位5萬元的標準進行資助。目前，已經有5個體育社團獲批了管理崗位，此項工作對于體育社團的實體化、專業化具有重要的推動作用。

5）購買效果。

我國政府目前正處于從“無限政府”到“有限政府”的轉變，即構建“小政府、大社會”的政治生態。通過政府購買體育社團的服務，政府部門實現了角色轉換，理順政府與社團間的關系，形成了政府主導的多元體育公共服務體系。

我國的體育社團正處在發展期，既不能完全脫離政府，也不能過度依賴政府。而政府購買體育社團體育公共服務，則使政府與體育社團找到了自身的合理定位。尤其是一些小眾的體育項目，通過政府購買該社團的服務，推動了運動項目的普及和社團組織管理能力的發展，為實現體育社團的自治打下了基礎。

例如，北京市自行車運動協會充分利用政府購買體育社團服務這一機遇，在自行車賽事組織、環保宣傳、培育自行車愛好者等方面發揮了積極的作用。2015年4月該協會組織了首屆“北京自行車日”，將低碳、節能、環保的主題融入到賽事中，得到北京市交通委員會、北京市交通教育宣傳中心的支持，共有40支代表隊，1500余名選手參加此次活動，并倡議今后每年4月的最后一個周日舉辦“北京自行車日”活動，將其打造成北京特色群眾體育活動。

再如，北京市回春保健操協會成立于1993年。近年來，積極利用政府購買資金，廣泛組織回春保健操培訓與賽事。該協會致力于開展項目推廣、群體活動、體育科研、醫療保健等，并于2001年出版《回春醫療保健操》一書。自2010年政府購買體育社團服務以來，該協會先后獲得百萬元的政府購買資金。通過政府購買資金，協會實現了自我造血功能，打造“回春保健操國際交流表演賽”“北京市體育大會回春操表演賽”“回春保健操六進”等品牌活動，讓更多老年人和殘疾人的體育權利得以保障，同時獲得展示自我的平臺。2015年該協會在106個社區培訓335名指導員，直接服務對象5500余人，間接受益群眾54000余人；協會的國際影響力不斷提升，宣揚了民族傳統文化；協會獲取社會資本的渠道更加多元，有多家企業與協會開展戰略合作，有效獲取了社會資本。

3對改善北京市政府購買體育社團公共服務不足的建議

1）完善制度設計。2015年3月《中華人民共和國政府采購法實施條例》正式生效，該條例指出：“政府采購法第二條所稱服務，包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務?！边M一步明確政府購買公共服務的法律地位和法律適用問題。國務院辦公廳發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》提出：“建立‘政府統一領導，財政部門牽頭，民政、工商管理以及行業主管部門協同，職能部門履職，監督部門保障的工作機制，擬定購買服務目錄，確定購買服務計劃，指導監督購買服務工作?！北M管國家在立法層面承認了政府購買公共服務的合法性，也提出了地方應當根據實際情況制定購買服務目錄等要求。但是在我國由于政府購買公共服務尚處于初始階段，在購買計劃、購買內容、定價策略、監管評估等方面仍處于探索期，導致該項工作從國家層面到地方層面均有缺失。北京市雖然起草了《北京市體育總會關于向體育組織購買全民健身公益活動服務實施方案（草案）》，但該實施方案尚未公布。政府購買公共服務目錄的制度有缺失，使這一工作缺乏法律依據，容易在購買方式、購買內容等方面使政府購買社團公共服務陷入單一、重復的困境，甚至滋生政府尋租行為，違背體育公共服務的多元化、公益化宗旨。

根據北京市的現實狀況，制定購買體育公共服務的內容與標準，使購買體育公共服務更加科學化、合理化；同時要進一步規范購買程序，使購買體育公共服務更加公平化、透明化，從制度和程序上保障政府購買體育社團體育公共服務的合法性與合理性。

21進一步規范購買程序。政府購買體育公共服務基本步驟為：項目設立、預算申請、立項審查、匯編目錄、競標評審、資質認定、項目申報、公布信息、中標公告、簽訂合同、項目管理、評估驗收。北京市政府部門購買體育公共服務在信息公開方面需要進一步完善，例如：2015年北京市政府部門利用社會建設資金購買的服務，每個項目的經費并未公開。在評估驗收環節，所購買的項目取得了怎樣的效果、是否與預期一致等，應該在政府部門的網站進行公示，以讓公眾了解，但通過查閱北京市社會組織服務平臺等網站，并未找到相應的信息。政府和第三方評估機構應該進一步加強對體育社團項目執行中的指導和監管，加強合同管理，切實保證承接主體按照合同要求供給體育公共服務，以維護公共利益。

3）促進購買方式多元化，豐富購買內容。從北京市政府部門購買體育社團體育公共服務看，購買方式以公開招標為主、購買內容多集中在組織群眾性體育賽事、推廣運動項目、購買社團工作崗位等方面，從政府購買公共服務總體情況看，購買體育公共服務的項目太少，資助金額不足。從我國現行的法規政策以及國外的實踐經驗看，購買方式應更加多元化，可以引入競爭性談判、單一來源采購等方式。由于運動項目本身的差異，導致有些小眾體育社團難以得到政府購買服務的機會。購買方式多元化既能滿足不同人群和體育社團的需求，也能使更多體育社團獲得政府購買的機遇，從而進一步縮小體育社團間的差距。誠然，組織群眾性體育賽事、推廣運動項目是體育公共服務的重要內容，但政府購買過多集中在這些領域，并不利于體育社團的可持續發展。政府部門應該進一步拓寬購買體育公共服務的領域，例如：資助民族傳統運動項目社團著書立說以保護民族傳統文化、支持體育社團開展社會調查以進一步了解群眾體育需求、資助體育社團工作人員參加職業技能培訓以提升職業素養等，實現購買社團對外服務與對內服務的平衡。

4）推進體育社團與訓練中心的分離。在對北京市體育社團的調研中發現，部分奧運項目體育社團掛靠在北京市先農壇體校、北京市木樨園體校和北京市蘆城體校。奧運類體育社團與項目訓練中心的一體化，主要基于國際賽事交流的目的。

推進體育社團與訓練中心的分離。非政府體育組織的職責是推動體育文化發展，實現體育公共利益最大化。只有體育社團實現依法自治，才能最大限度的發揮其職責。奧運項目體育社團與訓練中心互為一體的格局，一方面導致體育社團依舊服務于競技賽事，使其不能很好發揮體育社團的體育公共服務功能；另一方面，不利于體育社團的可持續發展，體育社團依附于政府財政撥款，實現不了自我造血功能，無法達到資源的合理配置。因此，推進體育社團與訓練中心分離，實現體育社團自治，釋放體育社團承接政府購買體育公共服務的活力。

引進體育社團專門人才。對于任何組織來講，人力資本是核心。但從北京市體育社團的工作人員看，老齡化、兼職化是其主要問題。要想發揮體育社團的巨大潛力，應當引進高素質的體育專門人才。因此，引人人力資本，明確并落實崗位職責、福利待遇、職業發展等問題，招賢納士，從體育社團的自我完善提升承接政府購買體育公共服務的能力。