從小崗村看我國農業發展方式改革

關正標　李永明

作為農業“大包干”發源地，鳳陽縣小崗村被譽為全國農村改革“第一村”。在黨的十一屆三中全會召開前夕的1978年冬，鳳陽縣小崗村18位莊稼漢按下了18顆鮮紅的手印，改變了當時土地耕種管理方式狀況，掀起我國農村改革序幕，一舉解決了溫飽問題。十一屆三中全會后，農戶擁有承包經營權，“兩權分離”取得良好效果。2008年9月30日，國家主席胡錦濤視察小崗時說，我要明確告訴鄉親們，以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是黨的農村政策的基石，不僅現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，還要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。同時，要根據農民的意愿，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。胡錦濤的一句話，給小崗人民吃下了定心丸，給小崗村的發展注入了活力，小崗村又一輪的土地改革再次走向了前列。當前，小崗村可用耕地1.45萬畝，已流轉了0.845萬畝，占全村土地58%。

據農業部統計，截至2014年6月底，全國家庭承包經營耕地流轉面積3.8億畝，已占家庭承包耕地總面積的28.8%，土地流轉不僅能提高存量耕地的使用效率，亦可以通過土地復耕在增量上優化耕地資源，增加規?；洜I的預期收益。

作為農村改革的發源地，小崗村再一次成為土地改革的領頭羊。2012年7月起，小崗村在省、市、縣相關部門的領導下，開展了土地承包經營權登記確權工作。2013年初，該村完成了863戶農戶的10263塊耕地（計12288.78畝）的測繪、發證工作。在本次土地承包經營權登記確權之前流轉的承包耕地，已經被流入方整理成大塊，無法確認注入前各地塊的“四至”，不能勘測其地籍圖。但按照流轉合同和村委會的確認，最后確定其流出農戶為112戶、流轉面積為1321.19畝。兩項相加（12288.78畝+1321.19畝），此次次小崗村土地承包經營權登記確權總面積為13609.97畝。

由于一、二輪土地承包均是責任承包制，客觀上淡化了對空間信息的管理需求，加之法律的缺位和農村資產權屬關系的不明確，使得政府對之前所發生土地流轉、征地占用等行為的資掌握不夠完整，造成名義權屬與實際情況存在較大誤差。凡此種種，造成了目前我國農村承包地地籍管理混亂的現狀，因此需提高該項工作必要性認識。

十一屆三中全會以后，我國土地集體所有權與農戶承包經營權實現了“兩權分置”，這是我國農村改革的重大創新。但是，隨著工業化、城鎮化快速發展，大量勞動力離開農村，農民出現了分化、承包農戶不經營自己承包地的情況越來越多。順應農民保留土地承包權和流轉土地經營權的意愿，這是我國農村改革的又進行一次重大創新：“兩權分置”過渡到“三權分置”，即把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，從而實現承包權和經營權分置并行。

“三權分置”是引導土地有序流轉的重要基礎。“三權分置”既可以維護集體土地所有者權益、保護農戶的承包權益，又能夠放活土地經營權、解決土地要素優化配置；既可以適應二三產業快速發展的需要，從而讓農村勞動力放心流轉土地、放心轉移就業，又能夠促進土地規模經營的形成。因此，“三權分置”既順應了農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，又把農民土地承包經營權分為承包權和經營權、實現承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創新、是又一次巨大的政策飛躍。

土地確權必須確定一些基本原則，這些原則應體現土地確權的精神實質，為正確界定土地權屬指明方向，并在整個土地確權中始終起指導作用?；驹瓌t應當包括：①尊重歷史，面對現實的原則；②有利于生產和生活，有利于社會穩定的原則；③政策和法律并用原則；④分階段、區別不同情況處理原則；⑤權利設定一般法定原則。

土地確權登記發證工作所遵循的主要原則大致有五項：依法依規原則；便民高效原則；因地制宜原則（允許各地根據自身的經濟、社會、技術條件和工作基礎，在滿足維護農民土地權益和管理需要的前提下，進一步細化政策，選擇合適的技術手段）；急需優先原則；全面覆蓋原則（農村集體土地所有權確權登記發證應覆蓋到全部農村集體土地，包括林地、草地等）。

土地確權登記的前提是對土地進行精準實測。目前來看，農村的土地還存在面積不準、數據不清的現象。盡管在二輪承包時農民的承包權全部發了證，但在1998年頒證時算出的土地面積并不精準。1983年家庭聯產承包責任制即第一輪承包在全國推開，承包期是15年。1998年進行了第二輪承包，其期限包為30年。但這兩輪的承包由于測量儀器的落后，算出的面積很多是不準確的。從而造成目前絕大多數承包地確權登記難度很大，所需要的實測經費量巨大。同時，該項經費在由誰來出的問題上存在“扯皮”現象。例如，中央文件規定列入地方政府財政預算，但由于財政收入有限，無力承擔全部該項經費支出，地方政府對該項工作積極性并不高。

小崗村土地確權成效顯著但也存在一些問題，亟待破題。從成績方面看，由于確定了耕地的準確位置，農民不怕自家的耕地流轉到期后要不回來，測繪公司測繪后，4300畝治理區的農戶與創發公司簽訂了土地流轉合。小崗村有效解決了承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明確的問題，確定了耕地的準確位置；有效保持了農村土地承包關系的穩定，在登記過程中及時解答了農戶的很多疑慮、處理了農戶之間的承包土地糾紛，促進了土地流轉和規模經營。從而為農業區域發展規劃及產業發展提供準確的依據，實現農村土地承包經營權、農業產業發展等科學化管理。但從問題角度來看，有些問題亟待解決塘壩、水溝邊等被村民私自開墾成耕地、種植作物，現存在部分村民不予承認，要求對其進行確權；部分村民要求對已征地、規劃建設用地進行確權；有村民將自家的承包地長期讓別人耕種，從而產生權利歸屬爭議；部分村民在一輪承包時有承包地，但其后轉為了非農業戶口，在二輪承包時沒有承包權但卻一直耕種原有的耕地并要求將其求將其確權登記。

總之，小崗村農業發展方式的成功及存在問題是我國農業發展方式的縮影，作為全國農村改革第一村，解剖小崗村這只“麻雀”，對于全國農村相關改革和政策研究來說，具有一定的參考意義。

（作者單位：中共鳳陽縣委黨校）