美國是怎么對付洪災(zāi)的

任自力

洪水災(zāi)害是人類社會面臨的主要自然災(zāi)害之一，美國是世界上洪水災(zāi)害比較頻繁的國家之一。為降低洪災(zāi)損失、減輕政府財政救助負擔(dān)，美國在過去的100年中相繼出臺了一系列防控洪水的法律法規(guī)，其中的洪水保險法律制度，已經(jīng)成為美國應(yīng)對洪水災(zāi)害的重要非工程措施。

自19世紀末期開始，遏制洪水泛濫、提供災(zāi)后救濟即成為美國聯(lián)邦與各州政府歷年的工作重心之一。同期，洪水保險開始出現(xiàn)。

但由于洪水保險產(chǎn)品主要由私營保險公司供給，而后者的抗風(fēng)險能力普遍較弱，一場大的洪水通常可導(dǎo)致許多保險公司破產(chǎn)，故在1927年密西西比河下游蔓延20英里的大洪水之后，美國保險業(yè)承保洪水保險的熱情迅速降低。此后幾十年中，美國洪水保險產(chǎn)品的覆蓋范圍一直很小。

但這并未阻礙洪泛區(qū)內(nèi)經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，因為低廉的地價足以激發(fā)投資者開發(fā)利用洪泛區(qū)的熱情，而洪泛區(qū)內(nèi)財產(chǎn)的增多反過來又導(dǎo)致了洪災(zāi)損失的逐年攀升和政府災(zāi)后救助壓力的日益沉重。為遏制洪泛區(qū)土地的無序利用、降低政府災(zāi)后救濟的財政負擔(dān)，20世紀50年代，洪水保險逐漸引起了立法者的重視。

1956年，美國國會出臺了《聯(lián)邦洪水保險法》，規(guī)定在全國推廣洪水保險。但由于立法準備得不充分，該法出臺僅9個月后即走向死亡。直至12年后，1968年的《國家洪水保險法》和以之為基礎(chǔ)的《國家洪水保險計劃》的通過，洪水保險在美國才真正開始實施。

1973年底，美國國會通過的《洪水災(zāi)害防御法》，進一步規(guī)定所有受洪水威脅的社區(qū)均須參加國家洪水保險計劃，否則將無權(quán)享受相關(guān)的聯(lián)邦災(zāi)后救助。

之后，隨著專門的洪水保險管理機構(gòu)的設(shè)置和眾多私營保險公司的加入，洪水保險在美國得以迅速推廣開來。

中國是世界上自然災(zāi)害最嚴重的少數(shù)國家之一。相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1990至2006年間我國洪災(zāi)造成的年均直接經(jīng)濟損失達1136.7億元，約占每年自然災(zāi)害損失的60%。盡管每年中央財政都安排有一定的專項救災(zāi)資金，但杯水車薪。并隨著全球氣候變化和災(zāi)害的增多，政府的財政支出壓力也在逐步增大。另外，政府救助還面臨著一個困境，即如何化解政府災(zāi)害救助金額和范圍的不確定性與政府支出決策所需要的確定性之間的矛盾。

在保險機制下，上述問題可迎刃而解。

首先，保險是一種預(yù)先支付保費、并通過集中大量同類風(fēng)險來實現(xiàn)未來風(fēng)險分擔(dān)的一種互助共濟機制。

其次，也是更重要的，保險是一種有償機制，它更利于形成市場主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的良性循環(huán)，而政府的救助是一種無償?shù)纳鐣＠讓?dǎo)致公眾養(yǎng)成對政府災(zāi)后救濟的依賴心理，不利于受害人養(yǎng)成主動的減災(zāi)防損習(xí)慣。

最后，相關(guān)研究亦表明，盡管保險沒有、也很可能不能滿足災(zāi)害受害人的所有需求，但其仍是提供災(zāi)害救助的最有效、最合理的方式。

但與一般保險高概率、低損失的特征不同，洪水保險具有低概率、高損失的特征，此特征使得風(fēng)險的計算變得復(fù)雜，降低了精確預(yù)測風(fēng)險和損失的可能性，并使得純商業(yè)性的洪水保險很難推行。

同時，洪水保險作為一種準公共物品，其具有收益上的非排他性、生產(chǎn)經(jīng)營上的規(guī)模性、消費的非競爭性、成本或利益上的外在性等公共物品特點，這些特點決定了私營保險業(yè)無法獨立承擔(dān)洪水保險的供給，必須有政府的適度介入，否則，市場自身必然走向失靈。

美國等不少國家洪水保險發(fā)展早期的經(jīng)驗亦充分證明了這一點。就中國現(xiàn)階段而言，洪水保險還是一個新生事物，為確保其健康發(fā)展，必須充分考慮到其上述特征與特點。具體而言：

其一，應(yīng)將洪水保險規(guī)定為一種具有政策性因素的強制性商業(yè)保險，在其實施中給予適當(dāng)?shù)谋ＹM補貼;其二，應(yīng)充分發(fā)揮政府在洪水保險發(fā)展中的主導(dǎo)作用，包括及時制定或完善洪水保險的法律規(guī)則，以保費補貼、救災(zāi)資助、稅收激勵、超額損失分擔(dān)等方式引導(dǎo)、塑造投保人、保險人的積極行為模式等。