“兩權(quán)”分置并行下創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)形式的思考

楊群義

摘要：習(xí)近平總書記在安徽省考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，要順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。這是農(nóng)村改革又一次重大制度創(chuàng)新，必將引領(lǐng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)形式創(chuàng)新。本文結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，分析了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的多種形式，并提出了相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；承包權(quán)；經(jīng)營(yíng)權(quán)；“兩權(quán)”分置并行

習(xí)近平總書記在安徽省考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，要順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。這是農(nóng)村改革又一次重大制度創(chuàng)新，必將引領(lǐng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)形式創(chuàng)新。應(yīng)當(dāng)應(yīng)勢(shì)利導(dǎo)，積極創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)和支持農(nóng)村土地多種經(jīng)營(yíng)形式的創(chuàng)新。

一、落實(shí)“兩權(quán)”分置并行政策，激活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)形式創(chuàng)新

改革開放前，我國(guó)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)合一，土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。改革開放后，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，逐步確立了集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”的制度框架，賦予農(nóng)戶長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)。現(xiàn)階段，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力大量進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)，相當(dāng)一部分農(nóng)戶將承包土地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營(yíng)，承包主體與經(jīng)營(yíng)主體分離，從而使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分解為相對(duì)獨(dú)立的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。在堅(jiān)持集體所有權(quán)不變的前提下，實(shí)行承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，實(shí)現(xiàn)了“集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)”的雙層經(jīng)營(yíng)，逐步向“集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營(yíng)”轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步激活了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新。

（一）扎實(shí)搞好農(nóng)村土地確權(quán)賦能工作。按照中央要求，堅(jiān)持試點(diǎn)先行、先易后難、分期分批實(shí)施、進(jìn)度服從質(zhì)量，用5年左右時(shí)間，基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，做到地塊、面積、合同、證書“四到戶”，面積、合同、登記簿、證書“四相符”，確“實(shí)權(quán)”，頒“鐵證”，依法賦予農(nóng)民土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)和收益權(quán)等權(quán)能，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”，放心流轉(zhuǎn)承包地，為推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)形式創(chuàng)新創(chuàng)造前提條件。

（二）積極建立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。充分利用現(xiàn)有的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，建立縣（市、區(qū)）農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)中心和村服務(wù)站點(diǎn)，加快構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系。促進(jìn)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)行，強(qiáng)化信息發(fā)布、政策咨詢、價(jià)格評(píng)估、交易鑒證、合同備案、抵押融資、糾紛仲裁等服務(wù)機(jī)制，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)更多地通過(guò)公開市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，促使農(nóng)地資源在更大范圍內(nèi)得到優(yōu)化配置。

（三）著力強(qiáng)化農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管。按照“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了、不能把耕地改少了、不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了、不能把農(nóng)民利益損害了”的“四個(gè)不能”要求，強(qiáng)化對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理。堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，依法保護(hù)好農(nóng)民土地承包權(quán)益。加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)用途管制，堅(jiān)決禁止擅自將耕地“非農(nóng)化”，嚴(yán)禁違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化建設(shè)。

二、堅(jiān)持“兩權(quán)”分置并行制度，推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)形式創(chuàng)新

在農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)”分置并行下，農(nóng)戶保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。因流轉(zhuǎn)土地的方式和經(jīng)營(yíng)主體的不同，催生出多種農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)形式，形成了“農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營(yíng)”的新格局。

（一）按農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的方式來(lái)分，主要有租賃轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)、全程（半程）托管經(jīng)營(yíng)、股份合作經(jīng)營(yíng)三種形式。

1.租賃轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)。承包農(nóng)戶通過(guò)有償租賃的方式，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這是一種比較普遍的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)形式。租賃轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)，關(guān)鍵要堅(jiān)持以集中連片租賃流轉(zhuǎn)農(nóng)地為方向，精準(zhǔn)把握土地經(jīng)營(yíng)面積的“度”；堅(jiān)持以土地租賃流轉(zhuǎn)合同為紐帶，規(guī)范土地租賃流轉(zhuǎn)行為；堅(jiān)持以維護(hù)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的合法權(quán)益為核心，合理確定租賃價(jià)格，并建立收益動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，鼓勵(lì)實(shí)行“實(shí)物計(jì)價(jià)、貨幣結(jié)算”的租賃方法。

2.全程（半程）托管經(jīng)營(yíng)。 農(nóng)民把自己承包土地委托給社會(huì)化服務(wù)組織，如農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)公司等，由他們?yōu)檗r(nóng)民提供一個(gè)、多個(gè)或全部從種到收生產(chǎn)環(huán)節(jié)的服務(wù)，農(nóng)民向合作社等社會(huì)化服務(wù)組織支付托管費(fèi)用。一般把提供一個(gè)或多個(gè)環(huán)節(jié)的服務(wù)稱為半程托管經(jīng)營(yíng)，提供全部環(huán)節(jié)的服務(wù)稱為全程托管經(jīng)營(yíng)。托管方在保證農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)的前提下，無(wú)論收入多少，去除托管服務(wù)費(fèi)用后都交給農(nóng)民。土地托管經(jīng)營(yíng)后，由于合作社等社會(huì)化服務(wù)組織購(gòu)買種子、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資批量大，購(gòu)買價(jià)格比單個(gè)農(nóng)民的購(gòu)買價(jià)格低。在生產(chǎn)過(guò)程中，農(nóng)資用量能控制在合理范圍內(nèi)，可以達(dá)到節(jié)本增益。由于實(shí)行了科學(xué)種田，還能實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收。經(jīng)測(cè)算，土地托管經(jīng)營(yíng)后，單產(chǎn)平均能提高20%左右，水稻節(jié)本增效每畝能達(dá)300元左右，小麥180元左右。比之租賃經(jīng)營(yíng)，土地托管經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶獲益更高、更有保障，可能會(huì)成為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的主流形式。

3.股份合作經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和資金入股設(shè)立農(nóng)地股份合作社，由農(nóng)地股份合作社實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)或內(nèi)股外租經(jīng)營(yíng)。農(nóng)地股份合作社內(nèi)股外租經(jīng)營(yíng)是指，農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，成立農(nóng)地股份合作社，將承包地集中流轉(zhuǎn)起來(lái)，統(tǒng)一對(duì)外發(fā)包給他人經(jīng)營(yíng)。這種內(nèi)股外租型的農(nóng)地股份合作社主要起了集中流轉(zhuǎn)土地、代表農(nóng)戶對(duì)話、參與紅利分配、爭(zhēng)取政策扶持的作用；農(nóng)地股份合作社的自主經(jīng)營(yíng)是指，農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，專業(yè)大戶以資金入股，共同組建農(nóng)地股份合作社，直接從事高效農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，對(duì)農(nóng)戶入股的土地實(shí)行保底分紅。農(nóng)地股份合作社自主經(jīng)營(yíng)，既通過(guò)土地使用權(quán)入股的方式，實(shí)現(xiàn)了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，又由合作社直接經(jīng)營(yíng)土地，還吸收部分入股農(nóng)戶參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，讓農(nóng)戶能夠分享更多的土地紅利，是比較理想的農(nóng)地股份合作經(jīng)營(yíng)形式，應(yīng)當(dāng)大力倡導(dǎo)和積極支持。

（二）按農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的主體來(lái)分，主要有家庭經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)和集體經(jīng)營(yíng)四種經(jīng)營(yíng)形式。

1.家庭經(jīng)營(yíng)。以家庭為經(jīng)營(yíng)主體，流轉(zhuǎn)土地，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，其主體形式為家庭農(nóng)場(chǎng)。家庭農(nóng)場(chǎng)，以家庭經(jīng)營(yíng)為主體，以流轉(zhuǎn)土地為依托，以集約經(jīng)營(yíng)為手段，以農(nóng)業(yè)為主業(yè)和主要收入來(lái)源，以適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，是家庭經(jīng)營(yíng)的“升級(jí)版”，應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的主體形式。

2.合作經(jīng)營(yíng)。以農(nóng)民合作社為經(jīng)營(yíng)主體，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地，實(shí)行直接經(jīng)營(yíng)或托管經(jīng)營(yíng)。其主體形式為農(nóng)民專業(yè)合作社，尤其是農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社的托管經(jīng)營(yíng)和農(nóng)地股份合作社的自主經(jīng)營(yíng)。在家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，發(fā)展農(nóng)民的聯(lián)合與合作，推進(jìn)農(nóng)地合作經(jīng)營(yíng)，是必然趨勢(shì)和重要發(fā)展方向。

3.企業(yè)經(jīng)營(yíng)。以工商企業(yè)特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地，利用工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，從事規(guī)模種養(yǎng)業(yè)的一種農(nóng)地經(jīng)營(yíng)形式。企業(yè)經(jīng)營(yíng)只能到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式。積極鼓勵(lì)和支持農(nóng)戶以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股到企業(yè)，參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，分享加工流通增值效益。

4.集體經(jīng)營(yíng)。在一些村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移比較充分、社會(huì)保障比較健全的村，由村集體通過(guò)股份合作的方式，將農(nóng)民承包地集中整治，成立股份合作農(nóng)場(chǎng)或股份合作社，由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。集體經(jīng)營(yíng)，利用集體資金、管理、技術(shù)與農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)結(jié)合，建立內(nèi)部生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，實(shí)行集體經(jīng)營(yíng)、股份分紅的模式，不失為發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)的有效形式。

三、把握“兩權(quán)”分置并行方向，引領(lǐng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)形式創(chuàng)新

在農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)”分置并行下，無(wú)論選擇何種農(nóng)地經(jīng)營(yíng)形式，必須把握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向，堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以效益為核心，以綠色為引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、專業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng)，切實(shí)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，著力提高資源利用率、土地產(chǎn)出率和勞動(dòng)生產(chǎn)率。

（一）堅(jiān)持前提條件，實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。實(shí)行新的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)形式，應(yīng)把握好流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的度，要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)，不能片面追求超大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不能人為地“壘大戶”。規(guī)模過(guò)大，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理跟不上，容易導(dǎo)致粗放經(jīng)營(yíng)。一般的種糧土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模宜放在相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪孛娣e10至15倍、務(wù)農(nóng)收入相當(dāng)于當(dāng)?shù)囟a(chǎn)業(yè)務(wù)工收入的水平上。

（二）堅(jiān)持綠色發(fā)展，著力生態(tài)集約經(jīng)營(yíng)。新的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)形式，要走資源節(jié)約、環(huán)境友好之路，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用節(jié)約化、生產(chǎn)過(guò)程清潔化、產(chǎn)業(yè)鏈條生態(tài)化、廢棄物資源化，積極發(fā)展有機(jī)種植、健康養(yǎng)殖、農(nóng)牧漁結(jié)合等多種模式的生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。新的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)形式，要走集約化經(jīng)營(yíng)之路，更加注重資本科技投入，積極采用先進(jìn)技術(shù)和裝備發(fā)展農(nóng)業(yè)，大力培育和引進(jìn)高素質(zhì)的職業(yè)農(nóng)民和專業(yè)人才經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)。加強(qiáng)財(cái)務(wù)收支核算，以質(zhì)量效益為核心管理農(nóng)業(yè)。

（三）堅(jiān)持效益優(yōu)先，推進(jìn)融合發(fā)展經(jīng)營(yíng)。實(shí)行新的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)形式，要把產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織方式引入農(nóng)業(yè)，著力實(shí)施農(nóng)業(yè)“接二連三”工程，推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。可以在同一新型經(jīng)營(yíng)主體如合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等內(nèi)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)一產(chǎn)向二三產(chǎn)業(yè)自然延伸，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工和流通。也可以在不同經(jīng)營(yíng)主體之間，如農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，通過(guò)合同和利益聯(lián)結(jié)的方式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)一產(chǎn)對(duì)接二三產(chǎn)業(yè)。有條件的還可發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，打造農(nóng)業(yè)與文化生態(tài)休閑旅游融合發(fā)展新業(yè)態(tài)，拓展農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能、社會(huì)功能、文化功能和生態(tài)功能，實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，通過(guò)延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、提升價(jià)值鏈，分享二三產(chǎn)業(yè)更多的增值效益。

（作者單位：江蘇省鹽城市委農(nóng)村工作辦公室）

責(zé)任編輯：欣文