PPP海綿城市建設(shè)中社會資本激勵研究

梁營科　陳家紅　周志廣　繆志強　崔建華

【摘要】基于PPP模式的種種優(yōu)勢，國家大力支持在海綿城市建設(shè)中引入社會資本。然而，由于海綿城市項目的特殊性和部分原因，社會資本的參與熱情有余、動力不足。因此，我們探討PPP基金平臺模式的方案設(shè)計，同時構(gòu)建宏觀配套機制，以吸引社會資本參與PPP海綿城市建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】PPP；海綿城市；產(chǎn)業(yè)基金；社會資本

海綿城市建設(shè)作為2.0版的新型城鎮(zhèn)化，以實現(xiàn)“修復(fù)水生態(tài)、改善水環(huán)境、涵養(yǎng)水資源、提高水安全、復(fù)興水文化”五位一體為目標。近幾年，政府試圖以投資者、經(jīng)營者和管理者等多重身份介入海綿城市建設(shè)，但面對海綿城市建設(shè)的巨額資金需求，政府財政已不堪負重。如何加快政府投資項目融資方式的改革，提高投資效率，解決資金供需矛盾，成為我國政府投資項目建設(shè)中的重要問題。在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，PPP項目作為一種新型融資工具，受到各級地方政府的青睞和有效推動，這對加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、有效化解地方政府融資平臺債務(wù)風險、推進現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建都產(chǎn)生了積極的推動作用。但是，海綿城市作為非經(jīng)營性項目，在推動過程中由于政府與市場邊界及其商業(yè)模式不確定、進入門檻較高、利益風險分配分擔機制不清晰、可操作性受限等原因，導(dǎo)致絕大多數(shù)社會資本還處在彷徨之中，其參與PPP項目的動力和積極性還有待提升。因此，我們將就存在的這些問題進行深入的分析，探討PPP基金平臺模式的方案設(shè)計，研究政府與社會資本的具體合作問題，以吸引社會資本參與PPP海綿城市建設(shè)。

一、社會資本參與PPP海綿城市建設(shè)構(gòu)架

（一）PPP海綿城市產(chǎn)業(yè)基金運營模式

海綿城市項目規(guī)模大且投資回收期長，適合采用有限合伙制（SPV）的組織模式。募資對象則以地方及社會投入為主：收益分配以各方承擔風險為基礎(chǔ)，實現(xiàn)政府和社會資本的有效合作，最終保證項目正常進行。最后PPP產(chǎn)業(yè)基金若想退出，應(yīng)以不影響項目正常運營為前提，在項目建設(shè)完成后，金融機構(gòu)以清算方式收回投資成本并獲得固定收益：財政資金可將股權(quán)以超低價格轉(zhuǎn)讓給下轄子公司。在特許經(jīng)營期滿后，投資公司可以轉(zhuǎn)讓股權(quán)給其他社會資本來獲得股權(quán)溢價回報，或者以項目附加值帶來的現(xiàn)金流為基礎(chǔ)發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品（詳見圖1）。PPP海綿城市的模式構(gòu)架圖（詳見圖2）。

（二）社會資本參與機制

l、風險分擔機制。（1）招投標與融資階段。進行項目風險的詳細分配，并通過簽訂合同落實各方的責任與義務(wù)。社會資本對各類風險因素的可控性進行評估，若具有控制力，則可選擇風險自留，并據(jù)此提出風險補償價格；若不具有控制力，則可以選擇風險轉(zhuǎn)移，提出相應(yīng)的補償價格。公共部門在與社會資本就風險分擔達成一致意見后，簽訂相應(yīng)合同條款，形成法律依據(jù)。（2）具體實施階段。簽訂合同后，通過風險監(jiān)測，判別已分配的風險因素是否發(fā)生變化以及是否出現(xiàn)未識別的新增風險因素，然后根據(jù)情況變化進行風險的再分配。如果風險變化對項目是有利的，則各方按照合同約定共同分享收益。在進行風險分擔工作的同時，社會資本還需注意遵守以下三個原則（詳見圖3）。

2、社會資本保障機制。（1）構(gòu)建公平合理的進入機制。盡管政府一直支持社會資本進入海綿城市建設(shè)領(lǐng)域，然而各地區(qū)在實際運行中，仍然出現(xiàn)歧視社會資本的現(xiàn)象。諸如：申報項目手續(xù)繁多，審批手續(xù)周期較長等，都在無形中對社會資本進入海綿城市領(lǐng)域設(shè)置了障礙。因此，政府應(yīng)在引入社會資本方面出臺規(guī)范合理的規(guī)章制度，使得社會資本不受到歧視，從而逐漸構(gòu)建社會資本平等的進入海綿城市的制度環(huán)境。（2）構(gòu)建確保社會資本良性運作的運行機制。在構(gòu)建的進入機制基礎(chǔ)上，政府還應(yīng)結(jié)合PPP實踐，就社會資本的運行機制出臺相應(yīng)的規(guī)范流程和指導(dǎo)意見，就項目進行整體規(guī)劃。政府與社會資本作為一個共同的投資方，在項目實施過程中，根據(jù)各自的優(yōu)勢，統(tǒng)籌安排，不斷建立良性互動的運行機制。一旦PPP模式引用進來，政府和社會資本應(yīng)精誠合作，實現(xiàn)利益共享、風險共擔的運行機制。（3）構(gòu)建合理的回報機制。社會資本參與公共投資并不是為了公益目的，資本逐利的特性并沒有改變。因此，政府應(yīng)抓緊制定特許經(jīng)營法，為社會資本參與海綿城市建設(shè)提供重要的制度保障。從社會資本的視角出發(fā)，建立PPP項目合理的回報機制及必要的社會資本利益補償機制，消除各種不確定性，為社會資本參與海綿城市建設(shè)保駕護航。

3、社會資本盈利模式。要想吸引以營利為目的的社會資本參與到海綿城市的建設(shè)中，就要找到可以使其投資的盈利點。PPP海綿城市項目中，社會資本的收益來源可分為三點：一是政府購買，主要用于公共設(shè)施建設(shè)方面；二是消費者付費，主要在經(jīng)營性項目中；三是政府購買和消費者付費相結(jié)合。盈利模式的設(shè)計要更多的考慮到工程項目自身的經(jīng)營實現(xiàn)盈利。社會資本的盈利模式，詳見表1。

二、社會資本參與海綿城市建設(shè)宏觀配套機制

（一）財稅激勵機制

PPP海綿城市建設(shè)屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，依法享有所得稅和增值稅優(yōu)惠政策。雖然推動PPP海綿城市建設(shè)的財政政策已相繼出臺，但從目前已有的政策來看，仍存在以下問題，對此，有相應(yīng)的改進措施，詳見表2。

（二）監(jiān)管機制的完善

由于社會資本的逐利性，可能會導(dǎo)致PPP海綿城市運營的偏差。因此，政府更應(yīng)扮演好監(jiān)督者的角色，加強對項目的監(jiān)管，保證項目的順利實施。PPP海綿城市的績效考核體系是保障項目成功實施的關(guān)鍵，因此，政府應(yīng)制定明確、可監(jiān)測、易計量的考核指標。在建設(shè)績效評價與考核時，應(yīng)堅持客觀公正、科學合理、公平透明、實事求是的原則。同時，采取實地考察、查閱資料及監(jiān)測數(shù)據(jù)分析相結(jié)合的方式。根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《海綿城市建設(shè)績效評價與考核辦法（試行）》，海綿城市建設(shè)效果考核和績效評價將從以下幾個方面著手，詳見表3。

三、結(jié)語

我國在海綿城市項目的建設(shè)中還有不足之處，如專業(yè)技術(shù)力量薄弱、管理理念相對滯后等，而PPP模式下海綿城市的建設(shè)，有利于吸引社會資本的參與，從而利用社會資本先進的技術(shù)、成熟的管理經(jīng)驗使海綿城市的建設(shè)更高效率、高質(zhì)量的完成，真正實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一。該研究同樣有利于政府減少財政支出和債務(wù)負擔，在保證各參與方經(jīng)濟效益的前提下，提高財政資金利用率，有效解決財政投資不足與經(jīng)濟發(fā)展需求之間的矛盾。