我國農村政治信任的歷史沿革與現(xiàn)實思考

李國青+張玉強

摘要：政治信任作為鞏固政治合法性的“軟實力”，對于推進政治民主、維護政權合法性基礎具有重要的意義。對我國農村政治信任在“鄉(xiāng)（村）政權”“政社合一”以及“鄉(xiāng)政村治”模式下演進歷程的考察啟示我們，現(xiàn)階段農村的政治信任可從以下角度把握：要合理把握經濟發(fā)展與政治信任之間的邊界；尋求保持政治信任與理性懷疑的合理限度；注意“央強地弱”式政府信任可能隱藏的政治風險；密切黨群關系是提升農村政治信任的重要法寶。

關鍵詞：農村；政治信任；歷史沿革；現(xiàn)實思考

中圖分類號：F320文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2017）07-0071-04

基金項目：民政部課題“街道協(xié)商規(guī)程：研究與設計”（jdxsgc）研究成果。作者簡介：李國青（1972-），男，滿族，遼寧綏中人，東北大學文法學院副教授，博士，研究方向：政治與行政管理；張玉強（1990-），男，山西朔州人，東北大學文法學院碩士研究生，研究方向：政治學理論。

當前，我國農村正處于社會變革的關鍵時期，農村社會結構的調整、利益格局的轉化以及鄉(xiāng)村禮俗的變遷，既深刻影響著農村政治信任的結構序列與信任水平，也賦予了農村政治信任鮮明的時代特征，共同構成了我國農村政治信任的分析架構。

一、政治信任的內涵與結構序列

直到上世紀70年代，政治信任才逐漸成為學界研究的焦點。美國學者Levi和Stoker總結了上世紀70年代政治信任研究在美國興起的三大因子，[1]此后，政治信任逐漸成為政治學研究的一個重要陣地。然而，我國學者對政治信任的相關研究起步較晚。據(jù)文獻資料來看，2004年，徐勇首次將信任引入中國鄉(xiāng)村研究中，“信任票的產生都是在村一級這一政治信任需求最高但又最為缺失的地方被‘逼出來的”。[2]之后，政治信任逐漸成為國內政治學研究的顯學。

1.政治信任的內涵。政治信任內涵的界定是政治信任問題研究的前提和關鍵?？傮w上看，西方學界對于政治信任（Political Trust）概念的界定基本上趨于一致，其內涵多指“公民對政府或政治系統(tǒng)運行產生出與他們期望相一致結果的信念”。[3]而在我國，自本世紀初政治信任逐漸進入學界視野以來，學者們雖對其進行了深刻而有創(chuàng)造性的研究并產生出大量研究成果，為后人研究政治信任提供了豐富的學理資料，但是，在政治信任內涵界定上仍存在一定的錯用或誤用情況，多將政治信任與政府信任與政府公信力等概念等同，認為政治信任就是民眾對政府的信任。[4]然而，政治信任與政府信任或政府公信力在本質和作用范疇上存在較大的差異，①如果將二者混用，必然造成學術研究中的諸多問題。當前，學者們從不同的學理角度對政治信任內涵進行了界定，其代表觀點大致如下：一是認為政治信任與政治體系這一政治命題密切相關。②二是從互動論的視角對政治信任加以界定。③三是從公共政策的視角認識政治信任。④四是將社會信任引入到政治信任研究的范疇。⑤這些研究雖從不同的視角對政治信任的內涵進行了界定，但多是從宏觀層面上來探討政治信任，即多從政治信任的對象，包括政黨、政治體系、公共政策等入手來理解政治信任問題。盡管從這一角度理解政治信任是合理的、正確的，抓住了政治信任主要實質內核，但不夠全面。要全面深刻理解政治信任僅從宏觀上理解是不夠的，更重要的是要抓住民眾對政治系統(tǒng)信任或不信任的內在心理因素，因其在轉型期對政治信任的塑造尤為明顯。轉型期民眾對公平、正義等的內在心理追求與現(xiàn)實政治圖景之間形成的巨大落差，必然會不斷刺激社會深層的不穩(wěn)定因子，耗散政治信任。因此，從心理學的視角出發(fā)研究和理解政治信任對全面、深刻的理解政治信任具有重要價值。據(jù)此，在借鑒先前學者研究的基礎上，可將政治信任理解為基于理性懷疑基礎上在長期的發(fā)展中形成的對國家、政治制度、政府及其公職人員等公權力對象的信賴、托付和隱性心理期待。由于政治生態(tài)的動態(tài)性和復雜性，民眾對政治體系的認知也在信任與不信任之間不斷地發(fā)生著變化。

2.政治信任的結構序列。根據(jù)上述對政治信任內涵的界定，按照經濟學中傳統(tǒng)宏觀、中觀、微觀三維度分析方法，可以將政治信任分為以下結構層次。一是宏觀層政治信任，包括國家、政治制度以及政治理念。該層政治信任處于整個政治信任結構序列的最高層，具有最高的權威性和穩(wěn)定性，規(guī)約和代表著其他層級政治信任的發(fā)展方向。如果公眾彌漫著對國家、政治制度等的不信任，勢必會影響到其他層級的政治信任，最終危及社會穩(wěn)定和國家發(fā)展。二是中觀層政治信任，包括政黨、政府、議會（人大）、軍隊、司法機關等政治組織。與宏觀層相比，該層政治信任穩(wěn)定性明顯減弱。從縱向上來看，一方面，其政治信任的流失對其他結構序列公民對政治系統(tǒng)的信任會產生消極影響。另一方面，這些政治組織內部也有明顯的層級劃分，并且各層級之間也相互影響。從橫向上講，對政黨、政府、軍隊等的信任之間也會相互影響，某一政治組織信任的流失勢必會侵蝕其他政治組織的信任度。三是微觀層政治信任，主要是對公務員的信任。該層政治信任直接面向政治信任的“貢獻者”——公眾，因此也是最容易產生信任流失的層面。該層信任的流失會在一定程度上影響宏觀和中觀層面的政治信任度。

宏觀、中觀、微觀三維度序列層級之間也呈現(xiàn)出相互影響、相互作用的互動耦合關系。宏觀層制約著整個政治信任的發(fā)展方向，具有根本性、全局性的作用。中觀、微觀層是整個政治信任結構的基礎，當微觀、中觀政治信任不斷被侵蝕、流失、解構時，勢必隱藏著巨大的政治風險。同時，該三維政治信任序列層級構成了對農村政治信任歷史變遷的分析框架。

二、我國農村政治信任的歷史考察

毫無疑問，公眾與政治系統(tǒng)的互動是產生政治信任抑或侵蝕政治信任的關鍵所在，缺乏互動或不互動則在一定程度上是民眾政治信任流失的表現(xiàn)。因此，農村政治信任水平必然伴隨著黨和政府各時期在農村治理模式的不同而呈現(xiàn)出很大的差異。

1.“鄉(xiāng)（村）政權”模式（1949-1958）下的農村政治信任。建國初期，國家和人民面臨著嚴峻的經濟和政治困境。由于連年戰(zhàn)爭對國民經濟的摧殘，致使經濟處于崩潰邊緣。因此，在經濟上，黨和國家在新解放區(qū)的廣大農村地區(qū)開展了大范圍的土地革命，使農民得到了賴以生存的資本——土地。在鄉(xiāng)村基層政權建設方面，1950年12月，當時的政務院在考量農村實際情況的基礎上頒布了兩部行政規(guī)章，⑥明確規(guī)定行政村作為一級政權與鄉(xiāng)并存，同為農村基層政權的重要組成因子，由此，“鄉(xiāng)（村）政權”模式產生。

通過土地改革的實施，農民改變了先前“一窮二白”的境遇，得到了賴以維持生計的生產資料——土地，生活水平得到了較大程度的提高。“土地改革中獲得經濟利益的農民約占農業(yè)人口的60—70%，全國得利農民連老解放區(qū)在內約三億人，約有7億畝土地分給了農民?！盵5]生產資料的獲取使得農民的生產積極性得到了極大程度的提高，在促進社會經濟發(fā)展的同時，也加深了農民對中國共產黨的信任和依賴?！敖涍^中共土改后的農村，新中農在農村社會的政治經濟地位得到了巨大提高，成為農村社會的關鍵和核心，能夠在黨的領導下執(zhí)行黨的政策?！盵6]此外，中國共產黨在長期的政治動員實踐中形成了一種獨特的動員群眾的技術手段——訴苦。訴苦，就是在中國共產黨的組織宣傳和引導下農民訴說苦難的過程，通過貧農一遍遍地訴說遭受地主剝削的“苦水”，使得這種“苦難”情結經過反復的“醞釀”最終在農村社會爆發(fā)，產生以下兩方面的作用：一是訴苦使貧農與地主徹底“撕破臉”，一遍遍訴苦的結果就是貧農與地主關系的漸行漸遠。二是在貧農與地主關系變化基礎上，中國共產黨成為中下貧農的唯一依靠。經過訴苦，農民階級意識不斷強化，加深了對中國共產黨的政治信任與認同?！霸V苦的一個必然結果是，廣大農民對原有秩序的合法性提出質疑與挑戰(zhàn)，并認同、擁護、支持中共在鄉(xiāng)村社會建立的新政權。”[7]最后，建國初期黨和國家的領導人對自身角色的轉換有著清醒的認識。在建國前西柏坡召開的七屆二中全會上，毛澤東就告誡全黨要克服驕傲、功臣自居的情緒，警惕資產階級“糖衣炮彈”的攻擊，把進駐北京形象地稱為“進京趕考”，其“考”的實質就是中國共產黨能不能贏得民心的問題，可見當時黨的主要領導人的卓越智慧和清醒頭腦。此后，又通過“張子善劉青山”事件使得腐敗問題得到一定程度的遏制，此時的公職人員能夠做到勤勉、自律，黨與群眾在革命年代形成的“魚水之情”得到鞏固，使得農民對微觀層政府公職人員也保持著較高的信任。

總之，在“鄉(xiāng)（村）政權”模式下，農民與國家之間建構了一種良性互補的新型關系，農民在經濟上得到了土地，政治上成為國家的主人，這一時期農民在總體上對黨和政府都保持著高度的信任和感激。同時由于中國共產黨在革命時期留下的政治遺產以及在建國初期取得巨大成就，使得農民對中國共產黨（中觀層）和公職人員（微觀層）均表現(xiàn)出高度的信任，進而對整個政治體系都表現(xiàn)出高度的信任。

2.“政社合一”模式（1958-1978）下的農村政治信任。建國初期經濟與政治建設方面取得的巨大成就，使得這一時期出現(xiàn)了較為普遍的“超英趕美”情緒，再加上當時中央對國外形勢的錯誤估計，從1958年開始，“政社合一”的治理模式取代了“鄉(xiāng)（村）政權”治理模式。在“政社合一”模式下，中國共產黨先后開展了“全黨整風運動”“反右派運動”“三反五反”“四清”和“文革”等一系列政治動員，全國人民的參與積極性被極大程度調動起來，這一時期的政治信任總是伴隨著政治運動的變化而呈現(xiàn)出“運動”式特征，農民的政治信任日趨非理性。尤其是“文化大革命”期間，農民將自身老實、憨厚的特質發(fā)揮到了極致，將對國家和政府的信任集中轉變?yōu)閷Ξ敃r國家領袖人物的崇拜。一般來講，領袖崇拜產生的內在邏輯可以分為兩類：一是內生性的領袖崇拜（基于領袖的個人品質、才能產生），二是外生性領袖崇拜（通過政治宣傳等有意識進行塑造）。這一時期，黨的早期領導人憑借其軍事才能、個人魅力在農民心目中樹立了至高無上的權威，贏得了農民的信賴和尊重。此外，又通過外生式的政治宣傳，使得先前憑借個人魅力塑造的信任基礎進一步得到鞏固并成為“超驗”般的存在，從而該時期政治信任呈現(xiàn)出明顯的領袖崇拜色彩，農民對于領袖的崇拜成為當時政府維持合法性抑或政治信任的重要來源。然而，這種高度“領袖崇拜”式政治信任背后也暗藏著對中觀層和微觀層政治信任的侵蝕，具有明顯的非理性色彩。

3.“鄉(xiāng)政村治”模式（1978-）下的農村政治信任。亨廷頓認為，現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂。[8]改革開放以來，農村社會發(fā)生了翻天覆地的變化，在繼家庭聯(lián)產承包責任制這一重要創(chuàng)舉之后，在政權建設方面，廣大農村地區(qū)又形成了以國家行政治理和農村自我管理為主要特征的“鄉(xiāng)政村治”模式。然而，該時期由于市場經濟以及城鎮(zhèn)化的不斷侵蝕，農民日趨理性，先前單純的依靠政治動員和政治遺產換取政治信任的方式在當前顯得不那么管用。并且農村傳統(tǒng)社會中“守望相鄰”式的熟人社會以及信任模式也正在不斷瓦解，農民群體性事件、上訪事件不斷增加，這些均導致微觀層政治信任嚴重流失，具體表現(xiàn)為：其一，對公務員的信任嚴重流失?！肮俟傧嘧o”的歷史邏輯似乎在新時期有愈演愈烈之勢。農民在強勢的官員面前，維護自身利益總是處處“碰壁”，這嚴重損害了公務員的形象和農民對其的認同。相關調查發(fā)現(xiàn)，自2002年后我國政府公職人員的信任水平持續(xù)流失，2002年農民對政府公職人員的信任度仍維持較高的水平，對政府公職人員可以信任的比例占到84%，但從2002年后該比例持續(xù)下降，到2008年為51%，到2012年，其對政府公職人員可以信任的比例僅占40%。[9]改革開放以來，受到市場經濟和城鎮(zhèn)化推進的影響，廣大農村社會普遍蔓延著一種“賤農主義”情緒。城鄉(xiāng)二元對立的格局下，一方面是城市對農村社會價值、地位的貶低，另一方面，農民自己也存在自我貶低的無奈圖式。農民成為“落后”“貧窮”的代名詞，在整個社會中遭受其他群體的“冷眼”相待。為了改變自身落后貧窮的面目，勤勞、堅強的中國農民走出自己世代相依的“家鄉(xiāng)”邁進城市，但“拋妻棄子”式進城務工的農民在城市中承受著難以想象的壓力和艱難。一方面，農民工工資屢被拖欠，各類討薪極端事件頻現(xiàn)。另一方面，農村耕地被強征，房屋被強拆，進城務工農民可以“退守”的物質支撐和精神家園也正在流失甚至不復存在。這時，處于弱勢的農民只能依靠政府來主持公道。此時，如果政府公職人員不能及時有效解決問題，甚至推諉，則該推諉過程表面上似乎是“推掉”了政府的責任，但實質上卻是“推掉”了農民對政府的信任。其二，“央強地弱”式政治信任特征明顯。費孝通把我國農村傳統(tǒng)社會描述成“像把一塊石頭丟在水面上所發(fā)生的一圈圈推出去的波紋……一圈圈推出去，愈推愈遠，也愈推愈薄”[10]的圖式。按照費孝通對農村社會的闡述邏輯，我國鄉(xiāng)村社會就是按照血緣、地緣來決定人們相互之間的關系遠近以及給予信任度的。也就是說，具有血緣關系或者地緣相近的就給予一定的信任，相反，則不信任。按照這種差序格局的互動邏輯，農民理應對與自身地緣相近的、交往頻繁的地方政府產生較高的信任，對與自身地緣較遠、相互作用甚少的中央政府表現(xiàn)出較低的信任度。然而，并非如此。所謂“央強地弱”式政治信任，就是政府層級與農民政府信任之間存在著正相關，即農民傾向于相信層級相對較高的政府，而不相信層級較低的政府。這樣在農民與政府信任之間就出現(xiàn)了一種距離越近越不信任、距離越遠越信任的“距離悖論”。“村里是仇人、鄉(xiāng)里是惡人、縣里是好人、省里是親人、中央是恩人”“上有政策、下有對策”等在民間流傳的俗語就是對這一“央強地弱”政治信任的真實寫照。從我國學者肖唐鏢對五省份60個村在10年間的4次跟蹤調查來看，這種“逆差序格局”式的政府信任始終存在。1999、2002、2005、2008年，認為中央政府可信的比例分別是503%、651%、785%、802%，同一時期地方政府（包括省政府、縣市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）的信任水平則明顯低于中央政府，并且每下降一個政府層級，農民的政治信任度就會下降大約十個百分點。[11]其三，農民政治信任趨于理性。與“政社合一”模式下盲目的政治狂熱相比，新時期農民的政治信任趨于理性化、個人化。自改革開放以來，新生代農民成為農村社會的主力軍，他們對于執(zhí)政黨的豐功偉績沒有父輩那樣真切的感受，相反，他們大多數(shù)接受過一定程度的教育，在對政治系統(tǒng)信任與否方面大多都有自己的思考。市場經濟的發(fā)展給農村社會帶來了巨大的沖擊，農民日益成為“原子化”的個人穿梭在城市和鄉(xiāng)村之間，農村傳統(tǒng)的“熟人社會”向“半熟人社會”甚至“陌生人社會”轉變以及國內輿論的相對寬松，這些均使得政治信任日益成為個人的事情，一定程度的政治不信任通過相關渠道表達出來，即政治信任逐漸趨向理性化和個人化。

三、對我國農村政治信任歷史變遷的現(xiàn)實思考

1.合理把握經濟發(fā)展與政治信任之間的邊界。一個無可爭議的事實是，在現(xiàn)代化的浪潮中，我國之所以比其他國家政治信任度高的一個關鍵因素就在于經濟一直保持著高速的增長趨勢。一定程度上講，無論是建國初期“鄉(xiāng)（村）政權”模式下高度的政治信任還是改革開放以來“鄉(xiāng)政村治”模式下的高度政治信任，都源于黨和政府在農村推行的一系列切實有效的政策，其在促進農村經濟發(fā)展的同時也維護了農村社會的穩(wěn)定，使得黨和政府在這一時期內保持著高度的政治信任。

但是，單純的發(fā)展經濟與政治信任之間也存在著一定的悖論，即所謂的“績效困境”。經濟發(fā)展是提高政治信任的一個重要因素，但并不是唯一因素，如果把追求經濟的高速發(fā)展作為提升農民政治信任的唯一因素，不僅不會增加農民對政治系統(tǒng)的認同，相反，卻會侵蝕政治合法性基礎。因為，農民在經濟需求得到一定滿足的時候，必然會把注意力轉移到諸如公平、正義、民主等更高層次的追求上，這也從另一個側面解釋了近年來農村上訪事件、群體性事件不斷增多的原因。因此，在經濟發(fā)展與政治信任之間應把握一個合理的邊界。應在經濟得到一定發(fā)展的基礎上，適時將注意力轉移到公平正義等社會內在的道德意蘊上來，把握好經濟發(fā)展與公平正義促進政治信任之間的關系，否則，必然會侵蝕農民的政治信任基礎。

2.尋求政治信任與理性懷疑的合理限度。政治信任并不像人際信任具有明顯的“溢出效應”。政治信任作為民主政治的潤滑劑，對維護社會秩序和鞏固合法性基礎雖具有不可估量的作用，但是，也存在一個限度的問題，過度地對政治系統(tǒng)釋放信任則會導致其濫用這種“慷慨”的政治信任，即政府會依仗著民眾的信任而濫用手中的公共權力，從而損害民眾的利益。政治哲學中存在這樣兩個基本假設：一是權力的工具性，二是人性的不確定性，二者構成了政治懷疑的邏輯基礎。也就是說，正是基于對權力和人性的理性懷疑，才強化了政治懷疑的必要性。單一的政治信任輸出對于推進我國的政治文明無益，一個健康、透明、良性的政治系統(tǒng)既依賴于一定的政治信任，也需要公民對政治系統(tǒng)保有一定的合理、理性的批判與懷疑。總之，鄉(xiāng)村民主的健康發(fā)展與鄉(xiāng)村秩序的有效治理，既需要政治信任的潤澤，也需要一定程度建立于理性基礎上的政治懷疑。其合理限度應是對政府、政府公職人員以及公共政策（中觀層）的懷疑和批判，不會引致對政治價值觀、政治制度以及國家（宏觀層）的不信任。因為這種微觀、中觀層次的政治懷疑是較為容易修復的，不會引發(fā)劇烈的政治動蕩。

3.“央強地弱”式政治信任可能隱藏政治風險。如前文所述，政治信任可以分為宏觀、中觀、微觀三層次。其中，宏觀政治信任規(guī)定著政治的發(fā)展方向，在整個政治信任序列結構中處于核心地位。中觀政治信任在整個政治信任結構序列中處于關鍵位置，它既影響著宏觀政治信任，又規(guī)約著微觀政治信任。微觀政治信任在政治信任結構序列中處于基礎性地位，該層的政治信任流失會影響到宏觀和中觀層政治信任。目前，中觀層政治信任的明顯特征就是“央強地弱”，這種“只信中央不信地方”的政治信任圖式必然會給整個政治信任結構帶來潛在的危險。首先，“央強地弱”政治信任的存在可能會侵蝕農民對中央政府的信任。農民這種“信中央”邏輯必然會極大程度地強化和刺激農民的上訪意愿，導致所涉及的農村問題和矛盾（比如房屋拆遷、土地征用等）集中轉移到上級政府，最后集中在中央政府。然而，按照哈貝馬斯“演進理性”的邏輯，中央政府在治理能力和資源方面也是有限的，這樣，就會造成農民心理預期與現(xiàn)實境遇的巨大落差，最終侵蝕中央政府的信任水平，導致中央權威弱化。“農民對中央政府的信任與上訪次數(shù)呈負相關，上訪次數(shù)越多，信任度越低。”[12]其次，中觀層面的“央強地弱”政治信任也可能影響宏觀、微觀層面的政治信任度。如上所述，整個政治信任結構序列是一個相互支撐、相互影響的體系，既然“信中央不信地方”邏輯的存在最終會影響到中央政府的權威，那么其必然會延伸為對宏觀層面的國家、政治制度等的不信任。此外，低度的政府信任水平反過來又會對政府中的公職人員、公共政策的執(zhí)行產生消極影響，使得整個政治信任結構陷入惡性循環(huán)之中，潛藏巨大政治風險。

4.密切黨群關系：提升政治信任的重要法寶。千百年的歷史運行似乎存在這樣一種悖論：任何一個階級或集團為了奪取政權，必然會想方設法爭取人民群眾的支持，而一旦奪取政權，就會疏遠或背離其依賴的人民群眾，出現(xiàn)“價值弱化”的現(xiàn)象。共產黨的性質和宗旨決定了黨與群眾的血肉聯(lián)系，使得中國共產黨在任何時候都不能脫離和背離人民群眾。一定程度上講，擁有良好的黨群關系，既是黨取信于民、維護政治合法性的有力措施，又是黨的性質和宗旨的必然要求。而保持良好的黨群關系，對于獲取人民群眾的信任具有重大而深遠的意義。

建國初期，黨帶領人民群眾推翻“三座大山”建立新中國，農民在經濟上翻了身，政治上成為國家的主人，黨和人民群眾保持著“血與肉”的密切關系，農民政治信任高漲。然而，隨著歷史不斷推進，尤其是改革開放以來，新生代農民成為農村社會的主力軍，他們對于執(zhí)政黨的豐功偉績沒有父輩那樣真切的感受。他們在對政治系統(tǒng)信任與否方面大多都有自己的思考，使得這一時期黨群關系、干群關系緊張，農村越級上訪、群體性事件不斷發(fā)生，這既挑戰(zhàn)著本來就脆弱的黨群關系，又耗散著農民對政治系統(tǒng)的認同與信任。因此，在政治現(xiàn)代化過程中，要積極探尋黨與群眾關系的良性運行方式，把握好人民群眾是黨安身立命的根本這一法則，密切黨群關系，進而不斷提升農民的政治信任水平。

注釋：

①一般來講，政府信任僅僅涉及民眾對政府的信任，但是政治信任無論是從作用范圍還是信任對象而言都比政府信任大的多，它不僅包括民眾對政府的信任，也包括民眾對國家、政治制度、政治價值等深層次價值的認同和信任。

②沈士光.論政治信任——改革開放前后比較的視角[J].學習與探索，2010，（2）；馬得勇.政治信任及其起源——對亞洲8個國家和地區(qū)的比較研究[J].經濟社會體制比較，2007，（5）；孫力.三個緯度解析的政治信任[J].中國浦東干部學院學報，2009，（4）.

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⑥主要是《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，這兩部誕生于特殊時期的政策規(guī)章構成了“鄉(xiāng)（村）政權”模式的基礎。

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【責任編輯：張亞茹】