淺析《國家賠償法》歸責原則的演進和完善

【摘 要】 1995年開始實施的《國家賠償法》在我國法治建設進程中書寫了濃重的一筆，歷經15年的國家賠償司法實踐，于2010年進行了首次修改。修改后的《國家賠償法》在許多方面得到完善。其中比較重要的是國家賠償歸責原則的多元化轉變，從最初的違法歸責原則到現行的違法原則為主結果責任原則為輔的歸責體系反映出國家在國家賠償上的價值導向的轉變。國家賠償歸責原則在整個國家賠償體系中占有重要地位，影響著賠償的范圍、標準、程序等各個方面。本文通過對我國國家賠償歸責原則的演進分析，探究國家賠償歸責的發展進程，提出我國國家賠償歸責原則進一步完善的路徑。

【關鍵詞】 《國家賠償法》 歸責原則 完善路徑

1994年5月12日八屆全國人大常委會第7次會議表決通過了《中華人民共和國國家賠償法》，并于1995年1月1日起施行。這是我國法治建設進程中的一件大事也是我國人權保護的新起點，此次會議通過的《中華人民共和國國家賠償法》結束了公民因國家的行政及刑事侵權而無法得到賠償的歷史。實行了15年的《國家賠償法》對我國的法治實踐、公民權力的保護等很多方面產生了重要的意影響。但是，隨著社會的進步、公民權利意識的不斷提高等各方面的影響，我國《國家賠償法》在實踐中表現出了很多的不足，如賠償范圍窄、賠償程序復雜、賠償標準存在問題以及賠償歸責原則單一等。因此修改《國家賠償法》勢在必行。至今《國家賠償法》已于2010年、2012年經歷了兩次修訂，其中2010年修訂的《國家賠償法》較之前有很大的變化，因此本文主要以2010年修改的《國家賠償法》為主要參照。2010年修改的《國家賠償法》擴大了賠償的范圍、降低了賠償的門檻條件、優化了賠償程序，最重要的是改變了國家賠償的歸責原則。本文將重點論述新舊《國家賠償法》的歸責原則的演進及修訂后的國家賠償歸責原則，并以此為基礎探究我國國家賠償歸責原則在修改后仍存在的不足和未來國家賠償歸責原則繼續完善的空間。

一、國家賠償法歸責原則概說

歸責，是指責任的歸屬，即責任應當由誰來承擔或應當將責任歸咎給誰。可見，歸責的實質就是將損害的結果與損害發生的原因聯系起來，將損害轉嫁由原因者承擔。歸責原則是指確定責任歸屬的依據和準則。按照以上關于歸責以及歸責原則的定義，那么國家賠償的歸責原則即是國家對國家機關及國家機關工作人員的侵權行為承擔責任的原則。

國家賠償歸責原則在整個《國家賠償法》體系中占有重要地位。歸責原則是整個國家賠償的核心。它體現的是國家在建立《國家賠償法》的基本價值觀念。它對賠償范圍的界定，對賠償程序的設計以及賠償舉證責任的設置有著重要的影響。

歸責原則是國家賠償背后價值理念的體現。不同的歸責原則體現著不同的價值理念。違法歸責原則，要求國家機關機工作人員必須在法律規定的范圍內行使權利，只有違法行使權利導致的損害才需要予以賠償。而無過失原則，則意味著國家機關工作人員在法律規定的范圍內行使權利，只要給公民造成傷害，就要承擔國家賠償責任。

歸責原則間接的規定了國家賠償行為。如違法歸責原則要求國家機關工作人員的行為具有違法性，這才會導致國家賠償。而在無過錯原則下，不要求行為的違法性，只看結果是否給公民造成了損失。

歸責原則體現著不同的國家賠償程序。不同的歸責原則決定了舉證責任如何分配。違法歸責原則下，需要受害人承擔舉證責任，并且要對自己遭受的損害和國家工作人員實施了某種侵害以及二者之間的因果關系進行舉證。而無過錯原則，受害人同樣需要要承擔舉證責任，但是其只要證明自己遭受了損害以及損害來自于國家機關工作人員的職務行為。

由此，可以看出國家賠償的歸責原則對國家賠償具有重要的意義，影響著國家賠償行為的界定，舉證責任的設置，以及國家賠償程序的設置。同時這些具體內容的變化也反應著國家賠償原則的變化。

二、我國國家賠償法歸責原則的發展

修改前的國家賠償法在我國實施了多年，對現實生活產生了重大的影響。目前在學術界比較有影響的的歸責原則主要有以下幾種：過錯原則（包括主觀過錯原則和客觀過錯原則）、無過錯原則和違法原則。

（一）修改前的歸責原則和國家賠償法的不足

1994年《國家賠償法》確立的國家賠償歸責原則是違法責任原則。1994年《國家賠償法》第二條規定：“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵害公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”由此規定可以得出我國修改前實行的是違法責任原則。在此規定的規范下，國家機關和國家機關的工作人員只有在違法行使職權的情況下給相對人造成的損害才會給予賠償，同時也意味著如果國家機關及其工作人員依法行使職權，即使給公民、法人和其他組織造成損害，國家也不給予賠償。這些規定隱約蘊含著一些霸王條款的意味。但是文本中的部分條款的規定卻又體現的是結果歸責原則。例如，國家賠償法第15條和第 16 條。從這兩條的內容可以看出，舊《國家賠償法》在歸責原則上并沒有達成統一。同時，這也就導致了在實踐操作中的不一致，也就能很好的解釋實際操作中出現的對同一或類似案件適用不同的歸責原則的現象。

伴隨著國家賠償的司法實踐，修改前的國家賠償法在實踐中顯示出了其不足的一面，而這些不足也是我國國家賠償歸責原則不完善的具體表象。

首先，國家賠償的整個立法框架存在著將行政賠償和刑事賠償以及其他賠償混作一團的弊端。其次，國家賠償的標準設置過低，國家賠償只針對直接的物質性損失給予賠償，對間接的損失以及精神損害的賠償沒有加以考慮，同時我國最初確立的侵犯公民人身自由的每日的賠償金只有十多元，這可能和當時我國的經濟發展水平有關，但是從另一個側面反映出我國國家賠償標準之低。甚至，國家賠償的程序設計存在缺陷。賠償程序是國家賠償的實現過程，是賠償責任得到落實的過程，因此賠償程序設計是否得當有序極大的影響著受害人權益的實現。比如，根據舊《國家賠償法》第9條、第20條的規定，行政賠償和刑事賠償都要求賠償請求人先向賠償義務機關提出賠償申請，由賠償義務機關給予確認和先行處理，此即《國家賠償法》的依法先行申請確認程序。讓被要求賠償的機關自己確認自己的行為違法，這本身存在缺陷。最后，也是能夠很好的解釋出現以上幾點問題的重要一條就是我國國家賠償的歸責原則單一。單一的歸責原則雖然簡單明確，便于操作。但縮小了國家賠償的責任和范圍，難以適應復雜的現實社會，難以有效統一分則中的相關規定，難以適應行政賠償和刑事賠償以及其他司法賠償的要求，難以有效賠償受害人的損害等。因此，完善我國國家賠償的歸責原則勢在必行。

（二）修改后的歸責原則和國家賠償法的變化

根據2010年4月29日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國國家賠償法〉的決定》，并予2010年12月1日起施行。新修訂的《國家賠償法》對國家賠償的很多方面進行完善，有效的彌補了之前國家賠償司法實踐中表現出的不足。

首先是國家賠償法賠償范圍擴大。新修訂的國家賠償法擴大了賠償的范圍，這使國家賠償與實際生活緊密聯系，避免了一些行為得不到賠償的情況，比如，擴大賠償義務機關的范圍將看守所列入賠償義務機關之內，將毆打虐待或放任他人毆打虐待致公民傷亡的明確列入國家賠償范圍，對侵害公民人身權利的賠償范圍擴大到與我國民法領域規定向一致，將精神損害賠償列入賠償的范圍。其次是國家賠償程序得到完善。新修訂的國家賠償法取消了國家賠償的確認程序。即只要出現了法定的國家賠償的情形，賠償義務機關就要給以賠償。取消了賠償義務機關的先行確認程序意味著當受害人向人民法院提起賠償請求時，不再以國家機關先行確認自己的行為違法為前提，這樣能夠有效得暢通國家賠償的渠道，使賠償請求能夠得到及時提出和落實。最后是國家賠償舉證責任得到有效分擔。一般情況下行政賠償的舉證制度和民事訴訟的舉證責任一樣即“誰主張，誰舉證”。修訂后的賠償明確劃定了雙方的舉證責任，同時規定特殊情況下被羈押人在羈押期間死亡或者喪失行為能力的，賠償義務機關的行為與被羈押人的死亡或者喪失行為能力是否存在因果關系，賠償義務機關應當提供證據。

最重要的就是修改后的《國家賠償法》對國家賠償的歸責原則的做出了新規定。新《國家賠償法》第二條規定：國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。取消了“違法”二字，具體規定了國家賠償的相關情形，針對不同的賠償情形，實事求是的適用不同的歸責原則，意味著國家賠償單一的歸責原則向多元的歸責原則轉化。

違法原則主要適用于新《國家賠償法》的第三條、第四條、第十七條和第三十八條的規定。新《國家賠償法》在刑事賠償中部分的采用了結果歸責原則，這主要體現在第十七條、第十八條的規定。總體來說違法歸責原則主要適用于行政賠償范圍和部分司法賠償范圍，結果歸責原則適用于部分刑事賠償范圍。根據新《國家賠償法》總則和分則關于賠償歸責原則的規定可以看出，修訂后的國家賠償歸責實行以違法責任為主，過錯責任和結果責任為輔的歸責原則。新《國家賠償法》規定對公民采取逮捕措施后，決定撤銷案件、不起訴或者宣告無罪終止追究刑事責任的，以及依照審判監督程序再審改判無罪，原判刑罰已經執行的，受害人都有取得國家賠償的權利。修訂后的《國家賠償法》歸責原則意味著國家機關和國家機關工作人員的合法的行為造成損害的，都需要賠償受害人的損害。

三、未來國家賠償歸責原則的完善方向

新修訂的《國家賠償法》在歸責原則方面仍存在不足，同時這也為之后的修法提供了完善的方向，正如羅馬不是一天建成的一樣，一部完善的法律需要在實踐中不斷的修改和完善。

（一）新修訂的國家賠償法歸責原則的不足

首先是是要在刑事賠償領域沒有對刑事賠償程序的歸責原則和追償程序的歸責原則做出區分。也即在刑事追償程序中適用過錯歸責原則，在刑事賠償中適用結果歸責原則沒有在新修訂的《國家賠償法》中體現出來。在刑事賠償領域可以適用比較嚴格的結果歸責原則進行賠償，而在刑事追償程序中為防止追償過于嚴格對執法人員的積極性造成影響，可以適用比較人性的、寬松的過錯歸責原則進行賠償，這樣既有利于嚴格執法人員，又不會過猶不及對執法人員以后的執法形成束縛。

其次是新《國家賠償法》確定的結果歸責原則，規定不夠明確，缺乏實際操作的基礎。我國最新確立的國家賠償歸責原則經歷了難產的過程，早在2009年就應該通過的新修訂的國家賠償法就是由于在對國家賠償歸責原則的博弈導致其修訂通過推遲了一年。因此，我們有理由懷疑在經過博弈出臺的國家賠償歸責原則勢必有其先天的不足，而這中不足也就恰恰體現在修訂后的國家賠償的文本之中，也為實際難以操作埋下了隱患。

最后是新《國家賠償法》對國家賠償原則的規定仍不是很清楚，雖然表面上確立了違法責任為主，過錯責任和結果責任為輔的歸責原則。但是，在實際仍存在難以落實的情況。因此，有必要詳細規定具體情況下對國家賠償歸責原則的具體適用。

（二）未來國家賠償法歸責原則的發展空間

我國國家賠償的歸責原則應該是一個能夠適應社會發展、能夠充分保護受害人利益、能夠具體細化的多元的歸責體系，要建立一個比較全面的歸責體系，既包括違法原則、過錯原則又包括結果原則，因此我國國家賠償的歸責原則體系可以嘗試著從以下幾個方面建立。

一般情況下，違法歸責原則主要適用與國家機關及其工作人員行使職權侵犯公民、法人或者其他組織合法權益，刑事強制措施等情況下。而過錯原則同樣適用于國家機關及其工作人員行使職權過程中的侵害公民、法人或者其他組織合法權益的情形，同時也適用于國家機關以及國家機關的工作人員合法行使職權但給公民、法人或者其他組織造成損害的情形。

違法歸責原則和過錯歸責原則都可以用來規范國家機關以及國家機關工作人員的行為。這意味著如果國家機關及其工作人員在行使職權的過程中存在違法的行為，那么我們可以適用違法歸責的原則進行國家賠償。如果國家機關及其工作人員在行使職權過程中雖然沒有違法行為，但是存在過錯，那么我們可以適用過錯原則對受害人進行國家賠償。這樣雙重的國家賠償原則有助于受害人賠償權益的實現，同時也是對國家機關及其工作人員運用公權利的限制，也是和世界上大多數國家賠償歸責原則相一致。

結果歸責原則又稱為無過錯責任原則。結果責任原則在新《國家賠償法》的刑事部分已有所體現，但是仍沒有完全符合實際需求。結果責任原則主要適用于公有公共設施致害賠償，讓人感到遺憾的是新《國家賠償法》沒有規定對公有公共設施致害的賠償。結果責任原則同時也適用于法院違法的、有過錯的侵害了公民、法人或其他組織合法權益的判決，從客觀角度分析法院的判決也存在這違法的可能，因此，在國家賠償的范圍里包括因法院的錯誤判決導致的國家賠償也是有必要的；偵查機關撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定或者人民法院作出無罪判決前，司法機關在刑事訴訟過程中采取的刑事強制措施，比如公民因涉嫌相關犯罪被公安機關拘留，經調查并沒有犯罪的情況下，公民有因公安機關的錯誤拘捕而獲得國家賠償的權利；公民因罪而被羈押的，但是羈押已超過判決規定的期限的，公民有取得國家賠償的權利。

在分別適用以上幾條歸責原則的基礎上，我們同時可以參考國外在國家賠償歸責原則上的做法。如法國實行的以公務員過錯為主，危險責任原則為輔的歸責原則；德國和日本主要采用過錯且違法的歸責原則；美國采取的過錯加違法責任原則。這些國家在初創國家賠償制度時也有這同樣的困惑，他們現有比較完善的國家賠償制度和原則也是在司法實踐中不斷修正和逐步完善形成的。同時這些國家的法治建設走在世界的前列，他們在國家賠償領域的制度建設和司法實踐也能夠為我國的國家賠償提供有益的借鑒。

綜上所述，國家賠償制度是體現一國法制水平與文明進步的尺度之一，完善的國家賠償制度需要完善的國家賠償原則來指導。本文認為我國國家賠償的立法以及司法都在逐步走向成熟，尤其是在整個國家賠償制度領域占有核心地位的國家賠償歸責原則也展現出了向多元化方向發展的趨勢。同時，在整個國家賠償法中占有重要地位的歸責原則也只能以小修小改的姿態不斷前進，避免出現較大的波動。我國需要建立以自身的立法、司法實踐為基礎，借鑒國外相關制度，最終形成具有中國特色的綜合違法原則、過錯歸責原則和結果歸責原則的國家賠償歸責原則體系。

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作者簡介：郭達（1991），男，漢族，中南財經政法大學法律碩士教育中心 2015級碩士研究生。