我國“營改增”對財政體制改革影響研究

沈韻　沈新祥

【摘 要】 自2012年1月1日試點的“營改增”無論是對微觀經濟還是宏觀經濟都產生了重大影響，它有助于加快轉變我國經濟發展方式，對于經濟發展具有積極作用；同時也拉開了我國財稅體制改革序幕，帶動了整個財稅體制改革。本文從試點企業行業分析了“營改增”所帶來的積極影響，從地方政府財政收支方面分析了“營改增”所帶來的消極影響，并提出如何解決地方政府財政壓力、調整地方與中央財政關系等建議。

【關鍵詞】 營改增 稅制改革 財政體制

一、關于“營改增”的理論分析

1、什么是“營改增”

“營改增”即營業稅改增值稅。2011年經國務院批準，財政部、國家稅務總局聯合下發營業稅改征增值稅試點方案。從2012年1月1日起，在上海的部分現代服務業和交通運輸業開展營業稅改征增值稅試點。同年8月1日起至年底，國務院將營改增試點擴大到10省市。截止到2013年8月1日，“營改增”范圍已推廣到全國試行。2013年12月4日召開的國務院常務會議，決定從2014年1月1日起，鐵路運輸和郵政服務業將納入營業稅改征增值稅試點，至此交通運輸業已經全部納入增值稅征收范圍。

2、“營改增”的意義

第一，“營改增”的改革有利于稅收制度的完善。增值稅具有稅收中性的優點，可是增值稅和營業稅的并行中斷了增值稅環環抵扣的鏈條，不利于增值稅優點的發揮。若想充分利用好增值稅的這一中性效應，最好就是擴寬增值稅的稅基，讓其能夠包含所有的商品和服務。實際上，在我國現行稅制中增值稅征稅范圍（銷售和進口貨物，提供加工及修理修配勞務）還是比較狹窄，致使經濟運行中增值稅的抵扣鏈條被截斷，稅收中性效應的優勢難以凸顯。

第二，“營改增”的改革有利于稅收的征管。兩套稅制并行造成稅收征管實際征收過程中的一些困擾。伴隨著多樣化經營模式和新的經濟形式不斷地涌現，對稅負的課征和管理方面也提出了新的挑戰。在現代市場經濟中，商品和服務捆綁銷售的方式越來越多，形式方面也是五花八門，要想準確劃分商品與服務各自的比例也越來越困難，這為兩種稅收的劃分標準和實際征收增加了前所未有的障礙。同時隨著科學技術的進步與發展，大量傳統商品已經服務化了，傳統意義上的商品與服務的區別也不再那么分明，兩者之間的界限也很難劃分清楚，所以到底是適用于營業稅還是增值稅，這是難以確定的。

第三，“營改增”的改革有利于產業的發展和經濟結構的調整。在此之前，我國營業稅是以大部分第三產業為主要的課稅對象，增值稅是被排除在第三產業之外的，主要為第二產業。這對我國服務業的發展產生消極影響。這種影響主要表現在因為營業稅是對營業額全額征稅，且無法抵扣，使得企業為了避免重復征稅而向大而全的模式發展，從而扭曲企業在競爭中的生產和投資決策。同時，出口適用零稅率是國際上通用的做法，可是由于我國服務業適用的是營業稅，在出口時無法退稅，從而導致服務含稅出口，這樣同其他對服務業課征增值稅的國家相比，我國的服務出口在國際競爭中處于弱勢，不利于我國服務在國際市場的發展。

二、我國“營改增”存在的問題研究

1“營改增”制度在執行過程中出現的問題

首先，“營改增”制度剛剛實施，許多企業對新制度不明晰，在執行過程中便會遇到法規不明確等問題。一是各個稅務所的專管員的回答都有所不同，因而企業在實際操作中很困惑，因而政府對政策解釋的權威性需要加強；二是不同部門之間的協調性也有待加強，稅制改革往往牽一發而動全身會涉及各個方面不同的部門；三是政府和企業溝通渠道的暢通性也需要加強。

2“營改增”制度試點后在宏觀和微觀出現的問題

此次稅制改革，從試點城市和試點行業的稅負情況也反映出許多問題。第一個總要問題就是解決地方政府財政支出和收入壓力，如何增加地方政府財政收入？改革后，地方財政收入大幅減少，政府支出又增加，中央和地方的財政關系該如何調整。第二就是同是現代服務業，為什么有的企業稅負降低了？有的卻上升了？對于稅負增加的企業政府應該如何鼓勵這類企業或行業使其繼續發展。第三怎么樣解決小規模納稅人重復征稅問題？小規模納稅人實行簡易征收不抵扣進項稅額的方式，依然存在重復征收的問題，增值稅不重復課稅的優勢不能很好凸顯出來，從長遠來看也將影響企業的成長和發展，而“營改增”只起到減稅的作用，這就影響了增值稅稅收中性這一優勢的充分發揮。第四“營改增”在全國范圍內實行后，地方政府財政收入的空缺是否需要通過轉移支付手段來緩解地方財政的困難，尤其是對于中西部地區而言。改革后，中央、地方財權、財力分配問題等等，這些都是亟待解決的問題。

三、關于“營改增”影響研究

1、“營改增”對中央與地方財政關系的影響

將本屬于地方稅的營業稅改為屬于共享稅的增值稅，必然會影響到中央和地方財政的分配關系。為了使“營改增”改革試點的順利推行，試點方案中保持現行財政體制不變，規定將原歸屬于試點地區的營業稅收入，改征增值稅后依舊作為原歸屬地區的地方財政收入。這種方案既保持了中央與地方政府各自的利益又避免了中央與地方之間的財政關系方面調整的問題，促進改革的平穩推行。但這種收入分配方式只是臨時性的過渡方案，并未能解決財政體制的深層次問題。從我國的分稅制本身來看，這種在增值稅基礎上增加的收入劃分方式是不規范的。在試點階段，改革的行業范圍較窄、涉及到的收入規模相對較低，使用這種過渡方案尚不會對整個財政體制產生根本性的影響。然而隨著改革逐步深入，覆蓋全部地區全部行業后原營業稅約15000億元的收入都采用這種方式分配給地方，這將加劇現行分稅制的不規范性，同時也會加大稅收收入管理的難度。

在“營改增”全面推行后，中央與地方財政關系應當如何調整和改革，才能符合“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”的要求，目前各界有著不同的改革設想 ：一是對增值稅的分享比例進行調整，即在原來中央地方75：25分成基礎上，下調中央的分享比例，上調地方的分享比例，具體比例根據測算數據來確定，以不影響地方既得利益為前提條件。二是綜合調整相關稅種的收入歸屬和分享比例。三是改革其他稅種并進行綜合調整。例如，消費稅、資源稅、房產稅等都有改革的空間和增收的潛力。四是新設稅種，替代營業稅作為地方財政主體稅種地位。譬如，設置一個零售環節的銷售稅，替代營業稅。

3、“營改增”對經濟結構、產業結構的影響

加快轉變經濟發展方式是我國經濟社會領域的一場重大變革，將貫穿于經濟社會發展的全過程和各個領域中，而當前實施的“營改增”制度對于經濟發展方式轉變正是起著積極促進作用。轉變經濟發展方式，必須以提高發展的質量與效益作為核心任務，深化產業分工，促進產業結構優化升級，全面提高自主創新能力，提高資源配置效率，提升國民經濟競爭力。

“營改增”對經濟結構的影響，主要是結構調整效應，分工深化效應。

第一，結構調整效應。我國的國民經濟和社會發展中仍然存在結構矛盾，主要表現在需求結構失衡、產業結構不合理、城鄉區域發展不協調、出口結構不平衡等方面。“營改增”改革正好給經濟結構戰略性的調整帶來積極影響。它主要表現在產業結構優化效應、需求結構調整效應等方面。

（1）實施“營改增”，可以消除商品和勞務流通中的重復征稅，完善增值稅抵扣鏈條，引導產業分工和協作。以打通二、三產業增值稅抵扣鏈條的方式，鼓勵企業增加投資、加快技術改造，用新技術、新工藝、新設備改造企業產品開發、工藝流程、市場營銷和企業管理環節，全面提升工業層次和水平。由于“營改增”改革突破了現代服務業發展的稅制瓶頸，減少了產業分工細化帶來的重復征稅問題，促使企業主動將生產性服務外包，這樣加速了生產性服務業與制造業的分離和高端服務業的發展，從而實現服務業的轉型升級，促進了服務業的發展，使我國逐漸形成以服務經濟為主的產業結構模式。

（2）我國的結構需求主要表現在投資與消費關系方面的不平衡。經濟增長過度依靠投資和出口，消費對經濟增長的拉動作用相對較弱。“營改增”的實施，不僅減少個別企業的稅負，更重要的是它的連帶性減稅。納稅人在購買應稅商品和服務時所產生的進項稅額可以抵扣，可以實現制造業和服務業等相關行業的整體減稅，從而引導需求結構的調整和改善。

第二，分工深化效益。主要體現一是制造業主輔分離的促進效應，“營改增”可以改變大部分生產型服務業內化于第二產業內部的情況，有利于實現主輔分離，促進一些研發、設計、營銷等內部服務環節從主業抽離出來，成為效率更高的創新主體，提高產業能級，實現主業更聚焦，輔業更專業，促進工業轉型升級。二是生產性服務精細化效應，實行“營改增”可以避免營業稅重復征收，從稅制上解決了企業“大而全”、“小而全”問題，促進生產性服務業的精細化發展。三是產品內分工的催化效應，此次稅制改革可以以促進價值鏈跨區域重組，從上述分析可知，服務業縱深、精細化發展可使我過在國際產品分工體系內的競爭力增強，這樣就改變我國在國際分工低端增值率有所提升，生產性服務業競爭力增強，使我國逐漸由制造業聚集地轉為生產服務業的聚集地。

四、促進“營改增”的財政體制改革建議研究

1、提高地方稅收收入

首先，“營改增”雖減少了地方財政收入來源，但同時也為其他稅種的增稅提供了空間。比如對財產稅、環境稅等綠色稅種進行增稅，減少“營改增”導致的地方財政壓力。根據國家統計，我國財產稅占全稅收的比例不到10%，而向美國、加拿大、英國等發達國家其財產稅占地方稅收收入的比例均在80%以上，在澳大利亞這一比例高達99%。因而若想提高地方財政收入將財產稅設置成地方財政收入的主要來源是可行的。其次，提高地方財政收入占全國財政總收入的比例。在征收管理上，改革后增值稅收入都可由國稅機關統一負責。地稅系統會在稅制、征收方式不變的情況下淪為“收費”單位。若仍維持之前的稅收收入的分配比例，將導致中央政府調控能力的減弱。中央政府沒有必要過于將財權、財力集中于自己身上。

2、擴大增值稅行業征稅范圍

根據稅收中性的原則，增值稅應盡量擴大稅基和征收范圍。1948年法國也進行過“營改增”改革，耗用七年時間對工業、生產、批發、零售環節、農業和提供勞務服務實行廣泛征收并取得改革的成功。后來，美國還有歐共體（現稱歐盟）都相繼實施增值稅“擴圍”沿用至今。因而我國在繼上海、廣州、江蘇等地的改革之后，接下來的改革應當進一步擴大增值稅所征收的范圍，最終演變到將流通中全部的商品和勞務都劃分至征稅范圍，徹底取消營業稅的征管。否則，營業稅只征不扣的稅收機制對增值稅的道道征稅、環環扣稅的機制會直接破壞增值稅的征扣鏈條，不利于增值稅稅收中性功能的發揮。增值稅“擴圍”的改革應該遵守平穩過渡、分步實施的原則逐步開展實施。

4、規范和完善轉移支付制度

目前，我國東西部差距繼續拉大，區域經濟發展不平衡等問題。“營改增”實施后對西部省市的地方財政收入的影響會更大，因此要想使改革順利平穩推行，協調發展區域經濟，縮小各地之間的差距。中央政府應該針對這些結癥規范和完善轉移支付制度。對現行試點省市的試點結果已經出來，中央政府可對其試點結果進行分析和推算，衡量地方財政被削弱的程度，再考慮是否需要實施轉移支付手段來解決地方政府的財政難題。實施轉移支付手段的省市要明確規范財政轉移支付制度，省級財政部門應明確對市地級財政的轉移支付系數，進而來規范省級財政向市地級地方財政的二次轉移支付。為保證財政資金的正確使用，地方政府要將獲得的轉移款項納入地方財政的預算，方便接受地方人大的監督。

實行“營改增”目的是提高稅制度對經濟發展的適應程度，減輕居民企業的稅收負擔和調整稅收收入結構，以滿足經濟結構調整的稅制改革需求，并有效解決重復征稅問題，完善財政體制和彌補稅收體制的不足。從表面數字上看改革會使得國家的財政收入降低，但從發展的眼光看它可以促進我國經濟轉型、產業轉型，增加我國內在動力，能夠在全球化經濟中提高我國產品和服務的競爭力。“營改增”拉開我國財政體制改革的序幕，其目的僅僅是促進經濟產業轉型，更是對我國中央與地方政府職能的重新配比。通過優化財政稅制來劃分財權、事權和財力，來順應現代經濟的發展，順應全球國際化經濟的發展。