行政中心外遷對城市空間結構的影響
——以北京為例

石 林 孫久文

行政中心外遷對城市空間結構的影響
——以北京為例

石 林 孫久文

2015年7月北京市明確了將通州建設成為北京城市副中心。這將對緩解首都“大城市病”，加快北京與京津冀地區的互動融合具有重要推動作用。根據國內外大都市圈發展經驗，市政府的外遷將對城市空間結構產生重大影響。從城市社會生態、城市土地利用結構以及城市軌道交通方面，闡述了北京市政府的搬遷對北京城市空間結構的影響，最后從通州城市功能定位、建設完善的城市軌道交通體系以及加強對北京中心城區遷出地的綜合治理三方面，提出優化北京空間結構的建議。

市政府外遷；社會生態；土地結構；軌道交通

1 引言

市政府的搬遷將對打造以城市副中心為支撐的多中心城市空間發展格局具有重大作用，對于解決中心區人口擁擠、交通擁堵問題，引導城市功能在更多次級空間上集聚具有積極推動作用。2015年7月北京提出了“聚焦通州戰略，打造功能完備的城市副中心”，更加明確了將通州建設成為北京城市副中心的地位。北京市政府及部分市屬行政機構整體或部分向副中心轉移，這將對緩解首都“大城市病”，加快北京與京津冀地區的互動融合，構筑面向區域綜合發展的城市空間結構具有重要推動作用。

2 北京市政府外遷對城市社會生態的影響

我國城市的起源及空間分布很大程度上受政治因素的影響。馬克思·韋伯在其著作《中國的宗教：儒教和道教》中指出，中國城市起源與西歐城市起源的“根本性差異”在于，中國的城市多起源于君侯及官員居住之處，城市工商業的發展依附于政治力量，而西歐城市多起源于手工業和商業中心[1]。世界上大部分的城市都是城市行政中心與商業金融中心分布于同一區域內，進而保證的城市高效的運轉[2]。從目前北京城市功能布局來看，市政府與金融中心（金融街）及購物中心（西單，王府井）共處于4公里范圍之內的區域內，基本符合馬克思·韋伯的論述。

北京市政府以及其市屬行政事業單位的搬遷將極有可能帶動現在位于城市核心區的部分商業、金融部門、公共服務部門向外搬遷，否則僅市政府的遷往通州，達不到疏解首都壓力的目標，相反會造成大量的住宅、土地以及交通基礎設施的浪費，同時也會降低市政府辦事效率。例如韓國的世宗市，在建成初期，一些國家政府部門及公務員開始遷往世宗市辦公，但由于其基本商業服務及教育機構等一些公共服務部門并沒有同時搬遷，導致許多公務員每天往返于世宗市與首爾市，不僅沒有解決首爾地區交通擁擠等大城市病問題，反而由于每天往返于兩市之間，造成公共交通不便、環境污染等問題[3]。但是，如果將北京市中心城區的金融、商業服務等機構同時與市政府一起搬遷，又會造成中心城區產業“空心化”，導致短時期內經濟活力喪失，中心城區逐漸衰落。因此，未來北京市政府的搬遷，應充分考慮這種社會壓力對中心城區造成的影響。

由以上的分析可知，僅行政中心的遷移不是實現城市功能優化布局的最優手段。行政中心的遷移應和城市未來發展方向、人民群眾辦事的便利性、城市用地的緊張情況、以及城市交通承載力等結合起來全面考慮，做到合情、合理、合算。從短期來看，北京市行政中心的遷移會為房地產業帶來更多的收益。從長期來看，通州城市副中心的建設，應該在完善城市功能、聚集高端服務資源等方面下大功夫，避免走北京市發展的老路。

目前，北京市政府搬遷工作已經進入戰略實施階段。本文認為在未來北京市規劃實施中，應在進一步強調中心城區“四個中心”定位的同時，還應格外考慮高端商業配套服務以及金融相關部門的搬遷，避免行政資源的浪費。

3 北京市政府外遷對城市土地利用結構的影響

以馮·杜能模型、Burgess的同心圓模型、Hoyt的扇形模型以及Haris和Ullman的多核心模型為代表的西方經典理論認為，城市功能的空間布局與土地利用結構有著密切的聯系。我國學者周彬學，戴特奇，梁進社等認為，城市空間結構是城市交通布局、城市就業空間布局、城市產業空間布局、城市居住空間布局等各類型城市土地利用結構的有機組合[4]。

1950年以來，北京市先后組織了8次城市總體規劃編制①。其主題一直是以控制城市規模為主，但實際上城市規劃并沒有限制經濟的發展和人口規模的快速擴張，城市空間無論從平面上還是豎向上在不斷突破[5]。整體上呈現出以沿環線向外輻射的“攤大餅”式的空間擴展模式[6]，基本符合阿隆索提出的競租曲線模型，最終形成“同心圓”及“扇形”混合式的空間結構。

從建國以來北京八次開展的城市總體規劃中可以看出，北京城市基本沿著兩種模式向外擴展，并沒有十分明顯的變化，城市的發展更多的體現在城市形態的擴張上。1993年北京曾提出在北京周邊建設一批15萬至40萬人的衛星城，以此疏散日益集中的人口和產業集聚帶來的壓力，但是由于中心市區與衛星城規模之間差距懸殊，僅把衛星城作為市區疏散人口的工具，疏忽了疏解后市民的生活需求，忽視產業的轉移，致使居住和工作不協調，上班時間大量人口從周邊向中心城集中，下班時間又從中心城區向周邊轉移，通勤距離的大大增加，不僅沒有節省通勤時間，反而增加了居民的生活成本，帶來城市交通擁堵、環境污染等問題，衛星城未能發揮應有的作用[7]。

圖1 北京市土地利用結構演化分析圖②

就目前北京城市功能與土地利用結構來看，北京市城市功能高度集中在四環以內，中共中央、全國人大、國務院、全國政協等國家首腦機關及部委的辦公點大部分位于東城、西城區。據有關資料統計，中央在京行政資源的91.7%分布在四環內，是國家最高層次對外交往活動的主要場所，是國家政治中心的主要載體。目前，北京是全球擁有世界遺產最多的城市，各個歷史朝代的文物古跡達3500多項，國家重點文物保護單位125項③。近年來北京市陸續劃定43片歷史文化保護區，占地面積約為1967公頃，其中舊城33片，約占東城、西城面積的31%[8]。科技創新功能主要集中在海淀區。2015年，海淀區駐區單位承接“863項目”占全國的1/4，“793項目”占全國的1/3。各類創新主體參與國際標準制定88項，制定國家標準356項目，制定國際標準數量占全市的80%。

近年來，北京在城市綜合實力快速提升的同時，“城市病”問題日益突出，而造成“城市病”問題的主要原因在于功能太多且過于集中。為了全面落實京津冀協同發展規劃綱要，加快優化城市空間布局，進一步強化首都“四個中心”功能，促進人口資源環境協調發展，北京市提出建設通州城市副中心。

北京市政府的外遷，一方面打通了通州對外的聯接通道，拉近了通州與核心區的距離，通州地區的土地區位優勢將得到進一步強化，加強了通州副中心集散輻射能力④。與此同時，市政府的遷移將為通州帶來更好的招商引資環境，這將對整個通州區土地區位的提升，土地價值的增值，具有很大的促進作用。另一方面，市政府及其相關附屬行政機構的外遷，可以為核心區置換更多的土地資源。可以預見，北京市土地將呈現出以“中心-副中心”為雙核的利用結構，在這一過程中，關鍵在于如何與核心區形成功能差異化定位，避免功能交叉以及資源浪費。

4 北京市政府外遷對城市軌道交通的影響

城市空間發展一般會經歷集中化階段-分散化階段-再極化階段，不同階段的城市軌道交通與城市空間形態有著不同的關系。集中化階段重點是以解決中心城區日益增加的人口交通需求為主。在分散化階段主要是利用城市軌道交通引導城市空間布局向城郊逐漸擴散，形成以中心城區為主，城郊為輔的城市空間發展模式。再極化階段是城郊城市形成新的增長極，對周邊區域的輻射力度不斷增強，優化大城市邊緣空間結構[9]。二十世紀五六十年代，以巴黎、倫敦、東京為代表的國際大都市，在解決城市人口過度集聚、交通嚴重擁堵、城市功能過多等問題方面進行了大量的探索，其中分散-集團化城市集聚理論以及衛星城理論具有重要的理論意義。其核心思想都是通過城市快速軌道交通引導，在城郊建設新的組團或新城，將中心城區人口和新增人口疏散到城區外圍，新的增長極的極化作用導致城市群邊緣地區地域結構重組，在空間上實現城市人口規模和城市空間的進一步增長。

圖2 北京市軌道交通及第二期建設規劃⑤

目前北京城市軌道交通空間布局，整體上呈現出以核心區為中心的環形放射狀網格化形態。現有的二號線和三號線把城市各區相互連接起來，其余十五條東西、南北縱橫交錯的交通線把中心區與其他各地區連接起來，基本上呈現出“中心-輻射”的網格化空間格局；并且地鐵站點呈現出明顯的距離衰減規律，在達到頂峰后，隨著離天安門距離的增加，站點個數逐漸減少[10]。以天安門為原點，在距天安門0-7500米范圍內的車站個數逐步上升，從0-1500米范圍內的5個，增加到6000-7500米范圍內的26個[11]。

隨著城市人口不斷增加以及城市規模的不斷擴張，這種軌道交通方式對中心區的發展帶來嚴重的制約，各種信息流、人流以及物流沿著軸線及環線向城市中心集聚，中心城區逐漸出現了交通擁堵、環境污染嚴重等問題。

由上述分析可以預測到，通州與核心區的功能必然有部分重疊，人流、物流和信息流的流通速度會快速提升，未來拓寬城市道路、修建新的軌道交通以及公交路網、地下交通設施的加強等，將是北京市進一步優化城市空間格局的必然選擇。廣渠路隨著城市副中心的建設還將繼續東延；八通線還要延長到環球影城，7號線也繼續東延，6號線還將加大與通州南北向的軌道交通的對接；在地面公交方面，還將構建“快速、善通、支線”的公交網絡；城際鐵路S 6線將連接北京新老機場，環球影城將實現與10條地鐵換乘。未來將形成與城市發展相融合的軌道交通網絡。

5 優化城市空間結構的建議

5.1 明確通州城市副中心的功能定位，實現與首都功能的合理匹配

通州作為城市副中心，要充分發揮承接北京非首都功能疏解的作用。由于市政府的搬遷，該地區應該既凸顯行政辦公職能，又發揮城市自身優勢，避免承接過多功能而形成“中心-輻射”的攤大餅式的發展模式。未來通州城市功能定位首先要與首都“四大中心”功能定位匹配，進一步強化和凸顯政治、文化、國際交往的核心功能。同時，要立足本區獨特的區位優勢、發展基礎與競爭優勢，重點打造運河商務區功能、文化旅游和體驗功能。首先，加快完善通州公共服務功能，積極主動承接北京部分市屬行政機關、相關事業單位及商業服務機構疏解與轉移，優化區域內生態環境質量，建設北京新的行政辦公集聚區。其次，充分挖掘運河文化資源內涵，集中打造通州環球影城主題公園、大運河美術館及文學藝術主題公園、宋莊原創藝術等精品文化項目，通過整合各類文化資源，把通州打造成文化體驗與旅游休閑深度融合的新增長極。

5.2 加快城市軌道交通體系建設，實現各功能分區網絡化發展格局

近年來，北京軌道交通建設雖然取得了明顯成效，但其網絡規模、密度仍然明顯不足，各居住功能區、產業功能區之間尚未形成便捷、快速的交通網絡聯系。未來應發揮城市交通建設對周邊區域開發建設的引導作用，一方面提高市域范圍內軌道交通密度，另一方面加快市郊鐵路建設引導和帶動周邊重點功能區和小城鎮的快速發展。重點加強城市人口密集區軌道交通建設，進一步加大中心城區的軌道交通路網密度，爭取實現出小區、辦公區步行10分鐘到達地鐵站點。規劃開發建設地鐵復線，通過“大站快車”的方式，提高市區內軌道交通的運行效率。在完善提升市域內軌道交通密度的同時，要加快市郊鐵路的規劃與建設，建設大容量、大站式、快速市郊鐵路，帶動懷柔、平谷等遠郊地區發展，還應考慮與河北周邊縣域統一規劃，促使非首都功能在更大范圍內得到疏解。

5.3 加強對遷出區的分類管理，提升核心區城市發展品質

北京市政府的外遷，在一定程度上會帶動核心區相關服務部門的同時搬遷，從長遠看可以給首都核心功能區騰出大量的土地資源，對各區招商引資、產業發展帶來積極影響。根據中央對首都核心區的功能定位，北京未來應著眼于圍繞首都“四個服務”功能，對于“邊角地和插花地”按照高標準配置一定量的公共綠地，提升城市品質，改善城市形象；對市區內連片土地如動物園地區、大紅門地區以及占地規模在10萬平米及以上的商城等大型服務設施改擴建地區，要打造“眾創空間”，構建“高精尖”產業結構；另外還應加強對核心區的城市規劃和政策引導，促進城市功能合理布局，緩解中心城人口過度集聚帶來的城市運行管理及資源環境壓力。通過對部分大型服務設施的改造升級，重點引進處于產業鏈高端的研發環節，以“眾創空間”模式，為科技研發提供創新孵化空間，強化核心區的科技創新功能。充分利用東西城文化產業基礎，打造胡同文化、四合院文化、名人故居文化等幾類文化精品項目。

注釋：

①北京市8次總體規劃分別是：1953年《改建與擴建北京市規劃草案要點》、1954年《改建與擴建北京市規劃草案》修改版、1957年《北京市城市建設總體規劃初步方案》、1958 年《北京城市建設總體規劃初步方案》的修改版、1973 年的城市總體規劃方案、1982年的《北京城市建設總體規劃方案》、1992年的《北京城市總體規劃 ( 1991年－2010 年) 》、2004 年的《北京城市總體規劃 ( 2004年-2020 年) 》。

②北京市規劃委員會，北京市城市規劃設計研究院，北京市城市規劃協會,《北京市規劃圖志1949-2005》，2006。

③2013年5月國務院公布的第七批全國重點文物保護單位文件。

④廣渠路二期西起朝陽區東四環大郊亭橋，東至通州區怡樂西路，全長12公里，采取全程高架的形式，不設紅綠燈，免費通行，主路最高時速80公里，是連接中心城與朝陽區東南部、通州新城的重要交通通道。

⑤北京地鐵官方網站（截止到2016年10月1日）以及北京城市軌道交通第二期建設規劃（2015-2021）。

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[11]吳沐暄,王晶.北京城市軌道交通網絡化的現狀及問題[J].改革與開放,2016(1):30-32.

責任編輯：蔣亞林

The focus of Tongzhou strategy, to build a comprehensive functional city deputy center, made it clear that Tongzhou has become the center of Beijing city deputy center in July 2015. This will remission the capital city of big cities disease, accelerate the interaction with the Beijing -Tianjin- Hebei region has an important role in promoting the integration of Beijing. According to the experience of domestic and foreign urban development, the relocation of the municipal government will have a significant impact on the city spatial structure. This paper mainly from the urban social ecology,the urban land use structure and the urban rail transit elaborated the Beijing city government's relocation to the Beijing city spatial structure influence. At last, from Tongzhou city functions orientation, construction and improvement of urban rail transit system and to strengthen the comprehensive management of the Beijing center city to move out of the three aspects of the proposed optimization of Beijing spatial structure.

the relocation of the municipal government ; social ecology ; land structure ; rail transit

C912

A

1674-4144（2017）-03-20（5）

石林，中國人民大學經濟學院博士研究生。

孫久文，中國人民大學區域與城市經濟研究所所長，經濟學院教授，博士生導師。