美國大氣污染治理的立法、稅費與聯控實踐

吳雪萍， 高 明， 郭施宏

(1.福州大學 經濟與管理學院，福建 福州 350116； 2.清華大學 公共管理學院，北京 100084)

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● 能源與環境問題研究

美國大氣污染治理的立法、稅費與聯控實踐

吳雪萍1， 高 明1， 郭施宏2

(1.福州大學 經濟與管理學院，福建 福州 350116； 2.清華大學 公共管理學院，北京 100084)

美國的大氣污染治理之路對于我國大氣污染防治具有一定的借鑒意義。本文從法律制度、環境稅費和區域聯控三方面分析美國近幾十年來的大氣污染治理實踐，其中，美國環保局的成立和《清潔空氣法》的頒布是美國大氣環境治理進程中的兩個關鍵節點。此后，美國綜合運用多種環境政策工具，形成了成熟的大氣污染治理模式，并取得了優異的大氣污染治理績效。其對我國大氣污染治理的啟示在于：系統立法是大氣污染治理的有效保障，環境稅費是大氣污染治理的經濟動力，區域聯控是大氣污染治理的必然要求。

大氣污染治理； 法律制度； 環境稅費； 區域聯控

大氣污染已經成為困擾國民生產生活的重要問題。當前，快速城市化既給我國提供了很大的發展機遇，也產生了嚴重的環境污染問題[1]。在某些程度上，我們還是走了發達國家先污染后治理的老路，資源環境為工業化、城市化發展付出了重大代價。因此，我國的環境治理，特別是大氣污染治理，需要重溫西方發達國家的環境治理之路，以更好地應對當前的環境危機。美國是全世界最早完成工業化和城市化過程的國家之一，工業化和城市化過程給美國的環境帶來了嚴重的負面影響。與此同時，美國的大氣污染治理模式在此期間也逐漸成熟，并顯現出成效。在1980-2010年期間，美國的總人口、國內生產總值、機動車行駛里程數和能源消費分別增加了36%、127%、96%和25%，但期間的六大主要大氣污染物排放量卻減少了67%[2]。美國的大氣污染治理之路對于當前我國嚴峻的大氣污染防治任務來說有一定的借鑒意義。

一、 美國大氣污染治理法律制度

早在19世紀末，美國的圣路易斯州就出臺了第一例大氣污染治理法，1995年，《空氣污染控制法》(The Air Pollution Control Act)在議會通過，這是專門針對大氣污染防治的立法。直到20世紀70年代環境治理的法制框架才開始確立。這主要是由20世紀40年代之前的工業污染問題和50年代后頻發的環境公害以及興起的環境運動直接推動的。

20世紀40年代之前，美國的環境污染問題并沒有得到足夠重視。兩次世界大戰在促進工業發展的同時也加速了對資源環境的掠奪和破壞。尤其是在“二戰”以后，隨著私人購買房產、汽車、電器及消耗品的增長，消耗的能源和排放的廢棄物大量增加，環境污染的增長率大大超過了人口、消費和財富的增長。20世紀40年代初期，洛杉磯市由于快速增長的汽車數導致大量氮氫化合物排放到大氣當中，發生光化學污染事件，造成嚴重的人員死傷。1948年10月，賓夕法尼亞州多諾拉鎮的“多諾拉大氣污染事件”，發病者將近6000人，占全鎮人口的43%，死亡20人[3]。

“洛杉磯光化學污染事件”、“多諾拉大氣污染事件”等嚴重的大氣污染事件引起了全美范圍的關注，煙霧災難促使大氣污染問題進入聯邦政策議程之中。1955年美國國會通過的第一部聯邦《空氣污染控制法》申明州與地方政府對轄區內的大氣污染治理負主要責任，并撥了500萬美元作為聯邦技術研發與科研基金，這標志著聯邦政府首次步入污染控制領域?！岸稹焙?，《空氣污染控制法》難以對空氣污染治理起到應有的效果。于是，美國國會在1963年頒布了《清潔空氣法》(The Clean Air Act)，該法案將空氣污染治理納入到聯邦公共衛生服務部的管轄之下，將其作為提供公共健康的核心任務之一。該法案對聯邦政府劃撥的經費比1955年多了6倍。但仍沒有建立明確的政策執行部門與機構。1965年，《機動車空氣污染控制法案》批準了機動車排放的聯邦標準；1967年的《空氣質量法》(The Air Quality Act)明確了全國空氣污染控制的政策目標；1970年的《清潔空氣法》經過一番修正，規定了“國家空氣質量標準”(National Ambient Air Quality Standards, NAAQS)，州實際計劃、新能源執行計劃、有毒空氣污染物的國家排放標準，致力于建立涵蓋全國的空氣質量框架標準[4]。通過一系列的政策法令，聯邦政府開始在空氣污染控制中擔任主導角色，給后面制定環境政策指明了方向[5]。

自1970年開始，美國環境治理制度發生了重要變化，大量聯邦環境法律法規出臺并逐漸上升為國家戰略和長期規劃，美國的環境立法進入了一個新的階段。1970年7月1日頒布的《國家環境政策法》(National Environmental Policy Act, NEPA)是美國第一部將環境保護列為基本環境政策的綜合性立法，至此環境保護成為一個獨立的領域。1970年美國頒布并實施了《清潔空氣法》，這是一部在控制大氣污染物排放方面具有里程碑意義的聯邦綜合法律，規定了統一的空氣質量最低標準，構建了空氣質量標準與污染排放控制相結合的污染治理策略體系[6]。該法案授權美國環境保護局(EPA)通過建立聯邦空氣質量標準對空氣污染的排放物進行監測和研究，以保護公共健康和公共福利，該法案還發布了國家一級和二級空氣質量標準*一級標準是為了保護公眾健康，包括保護哮喘病、兒童和老人等敏感人群的健康；二級標準是為了保護社會物質財富，包括對能見度一級動物、作物、植被和建筑物的保護。，以及提出設定基準空氣污染物*基準空氣污染物是指普遍存在于環境空氣中，對公眾健康和公共社會物質有害，且在大尺度區域范圍內對公眾和生態系統的影響比有害空氣污染物大的環境空氣污染物。起初的基準環境污染物共6種，主要包括一氧化碳、二氧化氮、總懸浮顆粒物、光化學氧化劑(以臭氧計)、碳氫化合物、二氧化硫，后來增加了鉛，取消了碳氫化合物。。在該階段，美國環境保護局主要從污染源方面通過汽車尾氣、發電廠以及重工業廢氣排放的控制來改善空氣質量[5]。

1977年頒布的《清潔空氣法》修正案沿用了“國家空氣質量標準”，并給各州更寬松、符合實際的時間來全面執行修正案中制定的標準，還設定了“新源控制原則”，通過提前設立明確的標準與嚴格的事前審批程序，對新出現的空氣污染源和污染企業進行嚴格監督、審批和管理。1990年《清潔空氣法》第二次修正議案把酸雨、有毒氣體、城市空氣污染三個新的內容納入到法案中，嘗試引入市場機制管理策略，采取市場和行政相結合的制度框架，設立酸雨項目，實施排污權交易，發放二氧化硫排放許可證。修正案第五款規定固定排放污染源必須獲得美國環境保護局和地方政府批準的運行許可證，在排污許可證實施過程中，聯邦政府保留嚴格的監管和管理權，各州需按美國環境保護局審定的州執行計劃相關規定發放許可證[4]。近些年，隨著近地面O3和細顆粒物污染問題逐步嚴重，2005年美國環保局頒布《清潔空氣州際法規》(Clean Air Interstate Rule, CAIR)，該法案旨在控制二氧化硫和氮氧化物，以促使各州的近地面O3和細顆粒物達到環境空氣質量標準[7]。1971年至今，美國多次對環境“空氣質量標準”進行修訂，空氣質量得到了明顯的改善。在最新版的《清潔空氣法》中，新增了一項“好鄰居條款”(Good Neighbor Provision)，該條款要求美國的各州要保證本州不能污染到鄰州的大氣環境。2011年，聯邦環保局制定并實施了《州際空氣污染規則》(CSAPR)，以進一步落實“好鄰居條款”中涉及的州際空氣污染控制計劃?！吨蓦H空氣污染規則》主要規定了28個處于上風口的州在降低二氧化硫和氮氧化物排放方面的義務，明顯增加了上風口州的義務，因此，該規定遭遇到強烈的抵抗[8]。

二、 美國環境稅費制度

美國在大氣污染治理方面經過幾十年的實踐，已經形成以市場行為和經濟手段為基礎，通過市場和政府的合力達到控制污染、改善環境的目標。其中以環境稅費制度為代表，環境稅費制度是美國控制大氣污染實施的有效經濟手段，從20世紀70年代針對個別污染物征收環境稅開始，逐步演進到如今完備的環境稅費制度體系[9]。

美國以環保為目的的稅費出現于20世紀70年代，在經歷了此前頻發的大氣污染事件后，社會公眾要求政府有效介入大氣環境公共治理的呼聲愈加強烈。隨著20世紀70年代初聯邦環保局的組建與運營，美國首項以控制環境污染為目的的環境稅出臺，即1971年國會提出的關于對硫化物排放征稅議案，并于1972年正式開征二氧化硫稅。二氧化硫排放稅的正式開征成為美國環境稅收出現的標志，以及在大氣污染防治的經濟手段運用上的關鍵探索。此后，美國繼續擴大對引致大氣污染的化石燃料消費的征稅范圍，如1977年開征的煤消費稅和1979年開征的非商業性航空燃料稅，以及對航空客貨運分別征收國際飛行稅和國內空中貨運稅。20世紀70年代美國的環境稅費制度的特點表現為，直接針對環境排放污染，以化石燃料為主要的征稅對象，旨在通過提高污染排放成本，促使生產排放者對大氣污染物進行自主處理或者向更清潔的生產方式換代升級[10]。

20世紀80年代，美國開始全面發展環境稅費制度。在該階段，美國的環境稅費制度形成環境稅收、環境收費與環境治理基金共同作用的框架。其中，根據《超級基金修正案》產生的超級基金項目尤為引人注目。超級基金通過各個領域的稅收與收費進行籌資，對大氣污染源的有效治理起到了重要的作用。相較于環境稅收和環境收費，超級基金具有收入來源范圍廣，資金使用專門化以及納入政府預算管理的特點。它的出現整合了環境稅和環境污染收費兩種模式，充分體現了美國環境稅費制度實用、高效的目標傾向，是其環境稅費實踐邁向成熟的重要標志。這一時期美國環境稅費制度的最顯著特點是稅、費手段的綜合運用，專項基金運作模式開始應用于環境治理。同時，相關稅種的目的性更加明確，調控力度也得到了加強，“事前引導與事后治理”一體的環境稅費體系基本成型[5]。

20世紀90年代開始，美國的環境稅費制度開始深化。在可持續發展浪潮的席卷下，美國環境公共治理向縱深化發展。環境稅費不但肩負著為環境治理籌集公共資金的責任，也愈加突出稅收調控對社會成員環境行為的引導和約束功能。一方面，聯邦和各州減征、停征甚至廢止了一部分不再重要或者由其他手段作為替代的稅種或收費。同時，對影響重大的稅種采取擴大征稅的范圍、提高稅率等措施；另一方面，稅收優惠的引導功能逐漸凸顯。在20世紀70年代末美國的《能源稅收法》就已對清潔能源的使用規定了減免、抵扣等稅收優惠，20世紀80年代允許企業綜合利用資源的部分開支減免所得稅，對聯邦和州政府發行的環境治理專項債券利息免稅。到了90年代，環境稅費優惠的范圍和力度繼續加大。此外，還對一些公共環保設施的建設以補助金等方式提供稅費返還優惠[5]。20世紀90年代以后，隨著各項環境保護法案的出臺或修訂，美國環境稅費制度也在不斷地完善、優化。在聯邦層次的《國內收入法典》中占據了一整個章節的內容，各州本級的稅法體系中也不斷加入、完善了環境稅費的相關條款，將稅費征納、稅費優惠、補助支持等內容融入環境稅費及其管理制度當中，并向著國家環境公共治理的戰略方向繼續深化[5]。

三、 美國區域聯控管理模式

美國地方政府治理的理念從過去強調權威向強調區域合作轉變。美國的州和地方政府圍繞公共治理的政策議題，鼓勵跨越行政區界建立府際伙伴關系，通過整合各地區的資源優勢，提高公共事務的治理效率。地方政府間往往圍繞跨地區性公共物品和公共服務的供給而形成合作網絡。同時，各州和地方政府間通過簽訂府際協議來協調府際合作中的矛盾，府際協議既有法律協定，也有行政公約。

在大氣污染的區域聯防聯控方面，美國的跨域大氣治理不僅體現在地方政府間的聯動管理，還體現在和墨西哥、地處北美的加拿大一起建立跨越國界的大氣監管機構，以共同處理區域性的大氣污染問題。1970年，美國國會成立了聯邦環保局，下設了空氣與輻射辦公室(Office of Air and Relation, OAR)在內的12個部門，此后又在全美成立了波士頓、紐約、費城、亞特蘭大等10個大的地理區域管理辦公室，各區域辦公室與聯邦環保局保持了密切的聯系?！肚鍧嵖諝夥ā返?條第1款規定：“聯邦環境保護局局長應鼓勵州和地方各級政府關于空氣污染治理的合作行動；積極鼓勵制定改進型的、可實行的、并且因地制宜的環保法規；對州和當地關于預防和控制空氣污染的相關法規進行統一；積極鼓勵州與州之間關于防止和控制空氣污染達成的共識與合同?！盵11]美國的《清潔空氣法》為跨域大氣污染的聯防聯控提供了有效的法律保障，以立法的形式推動了地方政府間的合作，并很好地解決了地方政府間在空氣污染治理立法上的矛盾?！肚鍧嵖諝夥ā窂娬{了各聯邦部門和機構之間的治理合作，鼓勵各環保部門相互合作使得聯邦政府的設備與資源可以用來支持聯邦大氣污染治理[12]。環保局下屬的區域辦公室在區域的劃分上，根據各州州界，與行政區域和普遍接受的地理區域相同。在治理大氣污染問題上，環保局在美國設了247個州內控制區與263個州際控制區，各州須負責自己轄區內的空氣質量。區域辦公室與聯邦總局保持密切合作，國家層面負責制定整體的政策綱領，地方層面嘗試各州合作并把經驗教訓反映于國家政策之中。另外，區域辦公室也打造了一批環境管理的專業人才與領軍人才，提高了聯邦環保局環境方面的處理能力。在組織建構基礎上，美國形成了有效的大氣污染區域聯防聯控治理模式，具體表現為三個方面的內容，分別是聯邦環保局區域辦公室的管理、特定大氣污染問題的區域管理和州政府發起的區域性行動(見下表1)[13]。

四、 結論與啟示

縱觀美國的大氣污染治理實踐，美國環保局的成立和《清潔空氣法》的頒布是美國大氣環境治理進程中的兩個關鍵節點。此后，美國綜合運用多種環境政策工具，建立起“聯邦政府主導、州與地方政府協作、理論研究與公共決策積極互動、政府規制與市場工具緊密配合”的管理制度體系，這種制度安排取得了優異的大氣污染治理績效，堪稱西方世界的典范。

(一)系統立法是大氣污染治理的有效保障

立法是發達國家進行大氣污染防治的行動基礎，法治化是這些國家協調地方政府合作的顯著特點。美國在大氣污染治理的立法方面特別注重立法的系統性和連貫性，通過整體立法避免環境立法的碎片化問題。美國在大氣污染方面的立法不止關注于大氣環境本身，而是將大氣環境、水環境、土壤環境等進行綜合控制，而且綜合配套環境影響評價、環境審計以及污染物排放等方面的法律制度。同時，通過立法來保障地區間的大氣污染合作治理的開展。在府際合作過程中通過制定區域性合作的法律法規來保證區域政策的連貫性和延續性，這也是西方發達國家成熟的做法。反觀我國的大氣污染治理的相關法律，我國的《大氣污染防治法》不僅缺乏實施的操作性，也缺乏相關法律的配套，特別是在區域合作治理方面的法律法規。

表1 美國大氣污染聯防聯控管理模式

聯邦環保局區域辦公室管理針對某一大氣污染問題的區域管理州政府發起的區域性行動區域劃定依各州州界劃分,與行政區域和廣泛認可的地理區域相同由環保局認定并與相關地方政府磋商后確定大氣質量控制區依各州州界劃分,與行政區域和廣泛認可的地理區域相同執行機構聯邦環保局的區域辦公室國會授權聯邦環保局設立的區域委員會州政府自發設立的區域合作協會或區域計劃組織機構人員構成聯邦環保局人員1.聯邦環保局人員地方政府代表其他利益相關方1.地方政府代表其他利益相關方機構主要職能1.指導對地方政府的行動2.監督地方政府的大氣管理措施3.收集和分析數據和信息4.在區域一級管理和推動聯邦大氣管理措施和政策5.優先給聯邦政府對州、地方與區域的投資排序6.成為聯邦政府投放給州、地方和區域資金的通道7.額外提供培訓機會給政府官員1.制定區域大氣污染治理行動計劃2.監督區域大氣質量行動計劃的實施3.開展區域污染防治能力建設,提供技術和政策協助4.提供并開展培訓1.加強州之間的交流2.進行區域大氣環境問題模擬3.對區域問題管理進行評估并向區域辦公室提供建議4.提供并開展培訓合作機制1.縱向機構的主體管理2.基于科研機構科學認知的決策3.依靠行政命令實現合作4.信息公開并接受公眾監督1.縱向機構的主體管理2.基于科研機構科學認知的決策3.依靠行政命令實現合作4.信息公開并接受公眾監督1.橫向機構的主體協作2.關注區域大氣環境問題模擬和其他技術工作3.通過責任、利益協商實現合作案例10家環保局區域辦公室南加州海岸空氣質量管理(SCAQMD)、臭氧污染區域管理(OTR)東北部各州協調大氣利用管理組織(NESCAUM)

資料來源：由寧淼等的《國內外區域大氣污染聯防聯控管理模式分析》整理而成。

(二)環境稅費是大氣污染治理的經濟動力

環境稅費的實施是環境污染治理和環境保護的持續動力。美國已建立起一套較為完善的聯邦和州兩級環境稅費制度。美國的環境稅費具有征稅目的明確、稅目設置廣泛、?？顚Ｓ玫奶攸c。在實施上，美國的環境稅費制度強調實際操作性以及環境保護的持續效果，并根據環境治理的階段性任務不斷調整相關內容，以保持制度的靈活性和活力。雖然我國也較早設置了相關的環境稅費，但在實踐過程中存在處罰力度小，執行難度大等問題，相比美國的環境稅費體系還存在較大差距。近幾年，我國的大氣污染治理逐步重視稅費作用，包括設置大氣污染治理專項基金、設置環保補償基金、加大污染處罰力度等。在今后，我國的環境稅費制度應以環境整體治理為目標，形成系統性、實用性、權威性的環境稅費制度。

(三)區域聯控是大氣污染治理的必然要求

大氣環境的流動性和大氣污染的負外部性必然要求進行區域聯控的大氣污染治理模式。當前，我國的大氣污染治理模式依然屬于《大氣污染防治法》框架下的屬地治理，這種模式既未遵從大氣環境的自然規律，也會引發地方政府間的“搭便車”行為，進而導致大氣環境的“公地悲劇”。在這方面，美國針對具體區域和具體的大氣污染治理目標，從聯邦到地方分別組建了聯邦環境局、區域辦公室、區域委員會、州政府自發成立的區域計劃組織或區域合作協會等執行機構，形成了“覆蓋區域，針對目標”的大氣污染聯防聯控管理模式。美國的大氣污染治理區域合作治理實踐，體現在依據當地的經濟、社會、地理等方面的實際情況，形成整體且具有權威的協調組織，宏觀上可面對全國或全地區的整體環境防治，微觀上可針對某一具體的大氣污染問題。

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(責任編輯：李瀟雨)

Experience of Air Pollution Control in The United States: Environmental Law, Taxes and Cooperation

WU Xue-ping1, GAO Ming1, GUO Shi-hong2

(1.School of Economics and Administration, Fuzhou University, Fuzhou 350116,China;2. School of Public Policy & Management, Tsinghua University, Beijing 100084, China)

The practice of air pollution control in the United States is of great significance for that in China. This paper analyzes the experience of air pollution control in the United States from the aspects of legal institutions, environmental taxes and fees and inter jurisdictional cooperation, which also provide ideas for the regulation of air pollution in China. The set-up of United States Environment Protection Agency and the issue ofCleanAirActare two key events. After that, various environmental policy instruments were adopted by U.S. to form a mature pattern for air pollution control.

air pollution control; legal institutions; environmental taxes and fees; inter jurisdictional cooperation

2017-03-19

福建省軟科學研究項目“福建省污水治理產業技術發展預測與升級對策研究”(2017R010062)；福建省中國特色社會主義理論體系研究中心重大委托項目“中國生態文明試驗區(福建)產業綠色發展新動能研究”(2017TWZ007)。

吳雪萍,女,福州大學經濟與管理學院博士研究生；高明,男,福州大學經濟與管理學院教授,博士生導師；郭施宏,男,清華大學公共管理學院博士研究生。

D971.2； D922.68

A

1008-2603(2017)03-0001-06