教育系統實施內控指引的現實意義與應用解析*

○黑龍江省教育廳 齊天華 ○哈爾濱金融學院 郭兆穎

○哈爾濱商業大學 王英哲

教育系統實施內控指引的現實意義與應用解析*

○黑龍江省教育廳 齊天華 ○哈爾濱金融學院 郭兆穎

○哈爾濱商業大學 王英哲

為規范教育系統內部控制，提高風險防控能力，黑龍江省財政廳近年印發教育系統內部控制應用指引相關文件。針對現階段教育系統存在一系列問題，分析了教育系統實施內控指引具有的現實意義，并對內控指引進行了應用解析。

教育系統 內控指引 內部控制 內部審計

一、基本概念的界定

1.內部控制與內部審計

內部控制是企業管理的重要內容。內部控制是由企業董事會、監事會、管理層和全體員工共同實施的、旨在保證企業戰略目標實現的、管理企業制定的戰略和經營活動中存在的風險的過程。

內部審計是內部控制的重要內容。內部審計工作是對其所在部門及其所屬單位的財政、財務收支的真實性、合法性和效益性進行的一種內部監督。

2.教育系統內控指引

“指引”意為指示，引導。“教育系統內控指引”是指為規范教育系統內部控制，提高內部管理水平和風險防控能力，杜絕違法違紀行為，根據《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預算法》、《行政事業單位內部控制規范(試行)》和省財政廳、省監察廳、省審計廳《關于貫徹落實行政事業單位內部控制規范(試行)的通知》等規定，結合教育單位實際情況而制定的相關試行辦法。

二、教育系統內部控制的現狀

1.教育支出情況

內控指引的實施需要教育系統各單位的制約、監督和配合。由于教育系統各單位經費支出數額大、名目繁雜，為確保教育資金合法、合理、安全使用，實現教育資金使用效益的最大化，對教育經費支出情況進行控制和審查尤為必要。地方財政教育支出反映了政府對教育的支持力度，為教育系統內控指引的實施奠定了經濟基礎。

根據表2數據統計顯示，我國教育事業投入資金呈逐年增長趨勢，且增長較快；根據表3的數據統計顯示，教育支出占國家各項財政支出的比例也在逐年提高。但通過對比表1、2、3各省情況分析可知，黑龍江省較之北京市和上海市，財政教育支出相對較低，所占財政支出比例也相對較小。

表1 地方財政一般預算支出 單位：億元

表2 地方財政教育支出 單位：億元

表3 教育支出占財政一般預算支出比例 單位：%

2.內部審計機構的設置

目前我國教育系統內審機構的設置分為三種情況，見表4。根據表4對比分析可知，為達到教育系統內部控制的目標，需要建立健全教育單位內部審計制度，獨立設置內部審計機構，并配備一定數量的專職審計人員，這是實施教育系統內控指引的必要前提。

表4 我國教育系統內審機構設置情況

三、教育系統內部控制存在的問題

1.內部控制制度不健全

內控指引出臺之前，由于沒有針對教育系統內部控制制度的基本規范及配套指引，各單位極少設置獨立的內部審計機構，內部控制制度參差不齊，導致會計信息失真，難以開展獨立的經濟監督活動。

2.沒有相應的內審制度

首先，教育系統各單位的外部監督部門多偏重于對財政資金的運用是否合法、合規進行監督，較少對被審計單位是否建立有效的內部控制及其執行情況加以實質性檢查。其次，有些單位財務崗位有限，難以實現不相容崗位分離和重要崗位的定期輪崗，加上沒有獨立的內審機構，也就沒有建立相應的內審制度，使內部監督職能無法得到真正的發揮。

3.學校預算執行與經費支出存在隨意性

按照《預算法》規定，學校必須按照預算執行每年的經費支出。但審核單位沒有對具體日常經費支出進行預算指標監控，造成預算對支出的控制和約束薄弱。

4.監督存在盲區

原始憑證是記錄各單位經濟業務的載體，對其審核和監督是對會計信息實行源頭控制的重要環節。但內部審計人員由于職能限制，只能審核原始憑證本身的合法性、有效性，而對單位的教育教學活動是否合法、活動支出的實際內容是否真實卻無法識別，從而難以真正履行監督職責，影響了審核工作的質量。

5.內審人員專業知識缺乏

隨著教育經費開支的數額日益增加、支出明細日趨復雜，對教育經費開展內部審計難度也越來越大，這就要求教育系統內審人員具備多學科知識。然而，現階段教育系統各單位缺少獨立設置的內審機構，導致內審人員知識結構較為單一、專業素質較低。

6.信息共享性差

目前教育系統各單位使用的會計核算軟件還停留在基本的會計核算上，缺少財務統計、分析功能和遠程報賬查詢等模塊，無法提供一種快捷、簡便的方式使會計信息實現共享，無法及時、動態地了解本部門的財務狀況，不能滿足當前繁雜的教育開支業務對內部控制提出的更高要求。

由于現階段我國教育系統內部控制存在著一系列的問題，實施教育系統內控指引是非常必要的，實施教育系統內控指引具有著很強的現實意義。內控指引實施關系如圖1所示。

圖1 內控指引實施關系圖

四、實施教育系統內控指引的現實意義

1.有利于權力的制衡監督

實施教育系統內控指引，要求加強監督力度，建立并完善內控制度，據此來限制教育系統權力的濫用，建立健全制約和監督體系來規范教育系統權力的運行。

2.有利于提高管理水平

教育系統提供公共服務，大多屬于事業單位。實施教育系統內控指引，是將內部控制的基本原理與教育系統的實際相結合，針對內部控制活動的薄弱環節進行機制建設強化，利用制衡機制來完善內部控制制度，這也使得內控指引成為指導教育系統進行內部管理的重要規范性文件。

3.有利于實現財政規范、科學、精細和信息化管理

根據表3數據統計可知，各地方政府財政教育投入所占比重較大。因此實施內控指引是為了確保教育系統財務報告和其他信息的可靠性和及時性，實現財政管理的科學化、規范化和信息化，提高財政管理水平。

4.有利于排除和防范重大經濟活動的風險隱患

教育系統實施內控指引，使得教育系統各單位更重視風險導向的內部控制，并且運行內控機制實現排除發生重大經濟活動風險隱患的管理目標，從而有利于消除風險隱患。

五、教育系統內部控制指引應用解析

1.重視內部控制環境建設

(1)建立健全內控運行機制

教育系統各單位應當及時建立健全內控運行管理機制，使其更適應本單位實際情況。要明確本單位組織結構，建立監察審計科、計劃財務基建科、教育結算中心等機構，明確各單位職責。

(2)健全內部控制制度

要完善內控制度，需要做到不相容崗位分離，建立健全關鍵崗位輪崗制度、支出授權審批制度、信息內部公開制度、預算執行制度、會計系統控制制度、財產管理制度等。并遵照以下原則：①相互制衡原則。即不同崗位之間相互制約，形成縱向相互牽制、橫向相互監督從而權責分明的內控制度。②責權統一的原則。即重視責任控制，明確各部門及人員的權利和職責，嚴格獎懲，真正將內部控制制度融入到單位管理的各個環節中。③不例外原則。即為實現全面性和公平性，要求全體員工共同參與到內部控制管理之中。

2.加強內控人才隊伍建設

教育系統的內部控制是一個復雜的體系，需要以內控人員的專業勝任能力為基礎，這就要求其管理人員能夠識別經濟活動中的所有風險，特別是預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理和會計核算中的風險。因此要加大內部控制人員的培訓力度，不斷提升內部控制人員的內控理論水平和執行力。同時各單位要加強內部控制績效管理，認真落實考核獎懲制度，提高內控管理水平。

3.加強部門預算管理

教育系統各單位要真正認識到部門預算的重要性，嚴格執行預算，規范支出行為，杜絕支出的隨意性，從而提高預算的執行質量。這需要相關財政部門對各部門預算編制、下達、資金撥付和使用實行全程監管，切實強化預算管理，提高財政資金的使用效益。

4.提高監管力度

應健全單位的會計核算體系，實行投資的總分類核算、明細分類核算。定期與原始憑證和管理部門的實物賬核對，通過清查盤點實物，有效把握單位所提供票據的真實性和合理性，充分發揮內部控制作用。

5.通過獨立第三方進行內部控制的完善

評價內控制度設計是否有效、有無缺陷的設計和運行，并且保證評價獨立性，可聘請會計師事務所對內部控制進行審計，以完善教育單位內部控制制度的設計以及評價內部控制制度執行的有效性。

6.全面提升管控的信息化水平

完善的信息系統可以增強信息的實時性與準確性，便于財務系統與業務系統的核對，真正發揮出財務監督職能。因此要加大管理軟件開發力度，構建財務信息溝通平臺，建立反饋機制，全面提升教育單位風險管控水平，實現真正意義上的信息化內部控制。

7.內部控制與內部審計應該在內部控制績效評價中發揮作用

加強內部控制建設與提升績效水平密切相關，其價值取向一致，內部控制的系統運行過程是創造績效的過程。內部控制作為績效構成的過程要素，其運行狀況的好壞影響績效評價的水平、反映了組織活動的流暢性，對績效的穩健性至關重要。因此完善內部控制體系是促進績效提升的重要杠桿。而內部審計作為內部控制整體架構中重要的一環，不僅在內部控制監督檢查上發揮著不可替代的作用，保證內部控制績效評價的科學性和合理性，而且還可以在內部控制績效評價體系建設方面發揮自身優勢，推動內部控制持續改善。內部控制在績效評價中發揮的作用如圖2所示。

圖2 內部控制在績效評價中發揮的作用

六、結論

通過分析現階段教育系統存在的問題，可得出實施教育系統內控指引有利于權力制衡監督，提高管理水平，實現財政信息化管理，排除和防范重大經濟活動的風險隱患的結論，也因此說明了實施教育系統內控指引的必要性。并據此得出實施內控指引的具體措施(即應用解析)，具體措施為：重視內部控制環境建設、加強內控人才隊伍建設、加強部門預算管理、提高監管力度、通過獨立第三方進行內部控制的完善以及全面提升管控的信息化水平等六項措施。

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*本文系黑龍江省教育科學“十二五”規劃2015年度重點課題“完善和執行系統內控指引的實踐研究”(編號：ZHB1215001)。

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