基于絲綢之路經濟帶視角的能源合作、環境風險與政府預算行為

○新疆財經大學會計學院 武紅波

基于絲綢之路經濟帶視角的能源合作、環境風險與政府預算行為

○新疆財經大學會計學院 武紅波

在考察絲綢之路經濟帶能源合作對環境風險產生影響的基礎上，重點分析了政府預算機制對這一關系的影響。研究發現，一方面ppp項目中政府預算的改善以及區域合作潛力的分析能夠有效地應對能源合作風險；另一方面在政府預算機制下加入碳預算能夠降低能源合作中的環境風險。本研究不僅豐富了絲綢之路經濟帶建設與政府預算機制研究領域的文獻和經驗證據，而且也為規范政府預算體系、優化政府間的轉移支付、提高政府資金利用率提供了理論依據。

能源合作 環境風險 政府預算

一、引言

在經濟全球化的背景下，“求穩定，謀發展”已成為各國迫切的愿望。2013 年9 月3 日至13 日，習近平主席首訪中亞四國時提出了共同建設“絲綢之路經濟帶”，共同譜寫絲綢之路文明發展新篇章的重大決策。自此，絲綢之路經濟帶一詞越來越多地被提及，絲綢之路經濟帶建設所包含的領域也越來越廣，包括能源合作、環保投資、交通設施建設等領域，對緩解我國能源需求風險，促進互利共贏局面形成都產生了深刻影響。對于政府預算機制而言，絲綢之路經濟帶建設可以強化地方政府在基礎設施建設、能源合作和環境風險方面的預算機制，規范政府的預算管理體系，發掘預算軟約束，優化政府間的轉移支付，提高政府資金利用率。

盡管絲綢之路經濟帶對政府預算機制很重要，但是國內對于絲綢之路經濟帶的研究較多集中在區域政策和環境保護方面，而對能源合作、環境風險與政府預算機制三者關系的研究較少。就目前情況看，國內對絲綢之路經濟帶的研究主要集中在三個方面：(1)能源合作層面。師博(2016)認為，絲綢之路經濟帶能源合作進度與外部環境的復雜度有關。于會錄(2014)提出，通過企業股權并購和資源產能的購買，可以降低能源合作開發成本。石瑩(2015)也認為，低層次的能源產業鏈會提高能源合作成本。但是，胡健(2017)提出，對國家財稅政策的細化，可以降低能源合作成本。(2)環境風險層面。何愛平(2016)、黃清子(2016)認為，區域經濟發展越落后，環境風險就越大。而石瑩(2015)則認為，政府間技術合作保障制度不健全使得能源合作增加了環境風險。(3)基礎建設層面。李稻葵(2015)提出，貿易交流量大并且基礎設備較完備的地區，區域間合作空間就越大。張強(2017)也發現，本地交通設施投資及財政支出政策對經濟增長具有促進作用。本文的主要貢獻在于以絲綢之路經濟帶的視角解釋了能源合作、環境風險和政府預算機制三者之間的關系，為探索政府預算機制與絲綢之路經濟帶之間的關系提供了理論依據。

二、“絲綢之路經濟帶”能源合作發展現狀與政府預算行為

絲綢之路經濟帶沿線國家礦產資源豐富以及總體經濟發展水平落后決定了能源建設是拉動經濟快速增長的有效途徑，但中亞地區又面臨著能源開采技術落后和基礎設施建設資金不足的困境。而中國對能源需求量不斷擴大，能源開采技術較為成熟并且有較為充裕的資金。因此，絲綢之路經濟帶區域間的互補性有效地降低了我國能源供給風險。

(一) “絲綢之路經濟帶”能源合作發展現狀

1.“絲綢之路經濟帶”能源合作的必要性

根據統計，中亞國家的石油儲備量為113億t，天然氣的儲備量為13萬億m3，占世界總儲備量的比重分別為2.5%和10.6%，是僅次于中東和西伯利亞地區的世界第三大石油儲集區，被譽為“21世紀的新興能源基地”。中亞五國中，石油儲備量最大的國家是哈薩克斯坦，其儲備量占世界總儲備量的1.8%，而天然氣儲備量最大的國家則是土庫曼斯坦，其儲備量占世界總儲備量的9.3%。由此可見，“絲綢之路經濟帶”沿線國家在能源占有度上處于戰略的制高點，是世界能源輸出的樞紐。

礦產資源豐富的國家，無論經濟水平發展到怎樣的程度，礦產資源作為促進經濟發展的物質基礎，在一定程度上決定著一個國家的發展模式和方向(于會錄，2014)。隨著國際市場對能源需求不斷擴大以及能源價格不斷攀升，中亞地區豐富的礦產資源為各國經濟的發展帶來了良好的契機。在2000年前，中亞五國的經濟起伏不定，總體形勢較差。但在2003年以來，隨著國際對能源消耗不斷增大，中亞五國加快了能源工業的建設，本地經濟的發展水平有了顯著提升。從整體角度來看，中亞五國雖然在近幾年經濟發展較為迅速，但在油氣加工、產品質量環保度、開采技術等方面還不成熟。而中國在勘探開采業和煉油加工業方面都有先天的優勢(胡 健，2017)。

自改革開放以來，中國工業化與城鎮化建設進程不斷加快，中國對能源的需求也不斷攀升。自2006年以來，中國對進口石油、天然氣的消耗不斷增加，并且逐漸呈供需失衡狀態。此外，根據國際能源署和國內相關數據，中國在未來5-10年內會逐漸加大對能源需求，因此我國的能源安全存在較大的風險。絲綢之路經濟帶的建設，對拓寬我國能源供給渠道，解決我國能源供給匱乏和能源運輸成本高昂的難題具有現實意義(郭菊娥，2015)。

2.“絲綢之路經濟帶”能源通道建設現狀

目前，我國有東北、西北、西南及海上四條能源供給渠道，而西北能源通道是順利推進“絲綢之路經濟帶”建設的重要保障。此外，西北能源通道建設對緩解東北、西北能源供給壓力，減少海上能源運輸量，保障我國能源供給安全具有重要的戰略意義(郭菊娥，2015)。

天然氣能源通道建設現狀：我國自2009年到2016年一共建設了四條全長1萬km的能源供給渠道，尤其是第四條能源供給渠道，全長1000km，以土庫曼斯坦為起點覆蓋了烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦和我國新疆，有效地銜接了我國與中亞地區的能源運輸網。隨著四條能源渠道的建成，未來我國天然氣的能源供給量將從每年550億m3逐漸增加到850億m3。

石油能源通道建設的現狀：石油通道建設主要是指中哈石油通道的建設。2006年我國建成中哈石油一期管道，每年向中國輸油量達到了2000萬t。2009年建成第二期管道，年輸油量增加到3000萬t。目前，中哈石油管道正在增輸擴建，預計到2018年，將會進一步提高對我國的年輸油量，從而滿足我國對能源的需求。

(二)“絲綢之路經濟帶”能源合作與政府預算行為

1.“絲綢之路經濟帶”能源合作的影響因素

絲綢之路沿線各國在兼顧自身經濟利益的同時，注重生態環境的保護和建設，實現可持續的能源合作，才是絲路建設的長遠目標。師博(2016)認為，絲綢之路經濟帶能源合作進度與外部環境的復雜度有關。從戰略角度看，中亞地區地處亞歐大陸交匯處并且擁有豐富的自然資源，是大國競爭和利益沖突的舞臺。從經濟發展情況來看，中亞各國資源分布不均勻導致經濟發展水平參差不齊，引導外部投資能力差。胡健(2017)認為，國家對財稅政策適度地細化，可以有效地降低能源合作成本。各國企業是絲綢之路經濟帶建設的參與者，政府對財稅政策的適度調整，可以有效地帶動各國企業參與絲綢之路經濟帶能源合作的建設。于會錄(2014)認為，通過對能源企業股權并購和資源產能的購買，可以降低能源合作開發成本。企業參與絲綢之路經濟帶的建設，會增加企業能源開發的成本，而對當地能源公司的股權并購和資源產能的購買會減少公司在能源勘探、開采等方面的投資，從而有效地降低能源合作成本，但是由于合作雙方缺乏足夠的了解，會產生信息不對稱的問題。

根據威廉姆森(1973)的理論，外部環境的不確定性會形成機會主義風險，而能源合作鏈的一體化有助于緩解信息不對稱所帶來的機會主義風險。石瑩(2015)認為，在能源合作中，我國能源產業鏈處于低層次的初級加工階段，能源產業鏈缺乏聯動效應，造成了能源的浪費，增加了能源合作成本。我國現階段能源合作主要集中在基礎設施建設和能源開采上，較少涉及能源的加工和銷售，能源合作鏈處于較低的合作層次。再者，能源通道基礎設施是以政府為導向進行投資建設，并且政策的制定都是從政府角度考慮，能源合作鏈形式單一，不僅增加了政府投資成本，而且還阻礙了當地企業投資行為。

2.“絲綢之路經濟帶”能源合作中的政府預算行為

ppp項目主要目的是讓社會資本參與到公共服務項目建設。溫來成(2016)認為，我國正在逐漸改善ppp項目中的政府預算機制，以使公共服務項目能夠得到有效的建設。此外，李稻葵(2015)通過對合作基礎指數的計算，發現貿易交流量大并且基礎設施建設較完備的地區，區域間合作空間就越大，能源合作鏈的聯動效應就越明顯。所以從政府預算的角度看，能源合作的問題能夠通過ppp項目的構建和區域合作潛力分析得到解決。

第一，針對復雜的投資環境所引起的機會主義風險，政府通過構建ppp項目，讓民營資本參與到能源通道的建設上，從而可以了解到每個區域間能源企業的現狀和政府的優惠政策。這不僅有效地降低了政府預算投資成本，而且也能降低民營企業由于投資信息不對稱所帶來的預算松弛程度。ppp項目在解決政府投資資金問題的同時也伴隨著較大的風險，所以當地政府除了在預算上對ppp項目做出規定外，還要建立有效的監督體系。王銀梅(2016)認為，政府對“大數據”的應用可以有效地加強政府預算管理體系。第二，針對能源合作鏈聯動效應不明顯，政府可以根據區域合作潛力指數去調整能源合作形式和層次，最終實現高層次的合作。因此，從政府預算的角度出發，在運用“大數據”的背景下，ppp項目和區域合作潛力指數可以有效地解決絲綢之路經濟帶能源合作中的問題。

三、 “絲綢之路經濟帶”生態環境與政府預算機制

(一)“絲綢之路經濟帶”生態環境現狀

絲綢之路經濟帶中亞五國地區生態環境復雜多樣，生態背景較為脆弱，存在明顯的地帶性梯度變化規律。這些地區受其獨特的地理位置及大陸氣候的影響，年均降雨量遠遠低于國際人均水資源警戒線水平，沙漠化程度較為嚴重，已達到總區域的1/4，并且中亞各國多以干旱、高溫氣候為主，是全球公認的生態環境脆弱區。此外，中亞各國在20世紀對生態環境的破環程度較為嚴重，雖然政府現在采取了有效的環保措施，但是實際效果不是太顯著(陳才、毛漢英，1987)。絲綢之路經濟帶中國西北地區的生態環境也較為惡劣，大多數地區氣候干燥，水土流失嚴重，自然災害頻發，生態環境也較為脆弱。從國家財富生產的角度來看，經濟利益獲得必須通過對資源能源的占有，并在其不斷利用與消耗中得以實現。因此各國為實現自身利益的最大化，必然會以破壞生態環境為代價。這就意味著，隨著絲路經濟帶能源合作的不斷深入，絲路沿線脆弱的生態環境必然會遭到破環。

(二)“絲綢之路經濟帶”能源合作中環境風險與政府預算行為

1.“絲綢之路經濟帶”能源合作中政府行為與環境風險

在新形勢下，低碳理念和生態環境保護意識已與企業戰略和政府決策的發展密不可分(馮麗娟，2015)。此外，良好的生態環境是開展經濟合作的基礎，是影響絲綢之路經濟帶長久發展和經濟社會績效的重要因素。何愛平(2016)認為，區域經濟發展越落后，環境風險就越大。我國實行分稅制改革后，地方政府的財政收入主要依賴當地經濟發展水平，并且從短期投資效果來看，能源合作比環境保護的投資效果顯著。黃清子(2016)發現，對環境保護的投資可以帶動區域經濟的發展，提升資源利用率、降低污染排放量。我國自2004年以來，對環境保護的投資力度不僅低于國際標準，而且政府將注意力過多地集中在環保基礎設施的建設上，而忽視了對工業污染能源的治理。石瑩(2015)認為，政府間技術合作保障制度不健全使得能源合作增加了環境風險。絲路沿線各國的環保和能源開采技術比較落后，區域間缺乏技術交流和制度保障，能源開采造成的環境風險大于環保投資的實際效果，并且政府對環境風險的技術交流主要集中在生態脆弱區，而忽視了能源合作對公共環境的影響。

2.“絲綢之路經濟帶”環境風險中的政府預算機制

低碳經濟是一種低耗能、高效率且促進綠色GDP發展的經濟模式，而碳預算管理體系與低碳經濟活動息息相關，能夠有效地預防絲綢之路經濟帶環境風險。此外，梁嘯一(2012)認為，政府作為預算編制的主體，對資產配置的合理化起著決定性作用。因此，針對“絲綢之路經濟帶”能源合作中政府行為所引起的環境風險問題，從碳預算的視角出發也能夠得到有效的解決。

第一，調整政府預算結構，優化轉移支付。在環保投資力度上，地方政府應在政府預算中單獨開辟“低碳經濟”的預算項目并且對預算的編制結構做出調整，增加環保基礎設施、環保技術研發、環保監管等子科目。根據當地經濟發展水平和生態環境破壞程度等實際情況，每年從財政收入中按一定比例調節碳預算，保持政府碳預算每年持續增長。與此同時，中央政府應當優化對地方政府的轉移支付結構。根據汪沖(2015)轉移支付理論模型，我國的轉移支付對地方政府自主籌資具有負面激勵和支出擴張效應。政府預算中的碳預算可以有效地規范地方政府在環境風險方面的轉移支付資金，是一項預算軟約束。

第二，財政資金擇優投放，促進能源企業轉型。在環保投資重心上，地方政府礙于預算資金和治理精力的不足，將過多的財政資金投入到“碳預算”科目下的環保基礎設施建設上，而忽視了能源企業帶來的環境風險要大于基礎設施投資效果。鑒于此，政府應將投資目標轉移到能源企業的碳減排上，通過調整財政政策來鼓勵能源企業發展碳預算。同時，政府對新能源企業應放寬財政政策，給予更多的稅收優惠，促使新能源企業碳預算的創新。政府對傳統能源企業應增加碳稅收，增加企業的懲罰性成本，迫使傳統能源企業轉型和技術改造。

第三，發展低碳工程技術，提高環保激勵效應。在技術合作保障上，各區域政府間應借助絲綢之路經濟帶的機遇，除了加強能源合作項目外，還應加強環保技術的交流。此外，能源合作建設的每個環節都會影響區域間的環境風險，因此，各區域政府應大力發展環保服務產業，成立“聯合碳預算”專項賬戶，在技術交流的基礎上，使各環保服務業聯合發展低碳工程技術，從而激勵政府應對公共區域環境風險的熱情。

綜上所述，可以繪制出能源合作、環境風險與政府預算體制的關系圖，如1所示。

圖1 能源合作、環境風險與政府預算體制關系

四、 結語

本文在考察絲綢之路經濟帶能源合作與環境風險的基礎上，重點論證了政府預算機制對它們的影響。研究結論：(1)對ppp合作模式中政府預算的改善，能夠有效地應對能源合作中復雜的投資環境；(2)區域合作潛力指數能夠有效地改善政府對能源合作鏈的投資決策；(3)在政府預算中增加碳預算項目，能夠有效地應對能源合作所帶來的環境風險。本文將碳預算和區域間合作潛力同時納入政府預算機制的框架中，為探索絲綢之路經濟帶和政府預算行為機制之間的關系提供了有力的理論支持。

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3.胡健，焦兵等.“絲綢之路經濟帶”戰略下的中國與中亞國家能源合作現狀與發展前景[J].人文雅志,2017(1).

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6.李稻葵，程浩.絲綢之路經濟帶的合作基礎與投資策略[J].中國與全球化, 2015(8).

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8.何愛平，趙仁杰.絲綢之路經濟帶背景下西部生態文明建設:困境、利益沖突及應對機制[J].人文雅志, 2016(3).

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