雄安新區：實現南北平衡的突破口

陳甬軍

〔摘要〕從區域經濟發展的角度來看，雄安新區設立的基礎意義在于“疏解北京非首都功能”“調整優化京津冀城市布局和空間結構”；而從全局考慮，作為“創新驅動發展新引擎”，推動新一輪改革開放，對接“一帶一路”戰略，雄安新區更將成為我國南北平衡的突破口。受制于自然條件與發展所處的歷史階段，雄安新區的建設和發展同樣面臨著一些挑戰。實現雄安新區的各項宏偉目標可能至少需要20年，必須分階段、按規劃、科學有序推進。

〔關鍵詞〕雄安新區；非首都功能；南北平衡；京津冀協同發展；千年大計

〔中圖分類號〕D63 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2017）04-0051-03

雄安新區是繼深圳經濟特區和上海浦東新區之后又一具有全國意義的新區。從區域經濟發展的角度來看，雄安新區設立的基礎意義在于“疏解北京非首都功能”“調整優化京津冀城市布局和空間結構”；而站在我國國民經濟發展的全局考慮，作為“創新驅動發展新引擎”，雄安新區更將成為我國南北平衡的突破口。即便如此，雄安新區的發展與建設仍然面臨著不小的挑戰，完成“千年大計、國家大事”的歷史使命至少需要20年時間。

一、基礎意義：疏解北京非首都功能，促進京津冀協同發展

雄安新區設立的首要任務在于疏解北京非首都功能。盡管北京市政府已逐漸遷往通州區，但通州仍然在北京范圍之內。而北京的非首都功能需要一個更大的腹地來集中承載，相較于秦皇島、張家口等備選方案，雄安新區作為冀中南的保定地區的中心點，地理區域廣闊、平整，開發強度低，交通條件好。我國目前有充沛的基建能力，具備中高端的修橋修路、建機場修港口的技術和能力來打造一個新城。另外，雄安新區不需要建新的機場，首都新機場完全可以覆蓋這一區域的通勤范圍，有利于京津互動、全球互通。

從促進京津冀協同發展的角度來看，京津冀城市群的空間規劃和布局需要保定這一“點”，以便和京、津共同構成三角形的穩定狀態。兩年前，京津冀協同發展戰略啟動之時，就有學者提出將保定作為副都或者首都副中心，后來雖然這樣的聲音淡化了一些，但是實際上相關研究并沒有停止，特別是在解決北京交通、空氣、人口負荷太大等突出問題方面，倒逼決策層提出行之有效的解決方案。

當然，必須認識到，相較于北京、天津，河北省整體的發展較為落后，產業轉型升級的任務很重。根據長三角、珠三角的經驗，京津冀要想實現協同發展，必須實現中心區域和相鄰區域發展步調上基本同步，設立雄安新區將有利于提振河北經濟發展，形成一個新的增長極。事實上，河北過去也依靠自身發展做了一些文章，例如曹妃甸、唐山的開發等，但是由于各種原因取得的成效并不顯著。現在在冀中南腹地打造一個新城，使河北經濟發展形成新的增長極，與張家口一道，將對河北今后一二十年發展起到巨大的推動作用。這樣，可以基本確保在疏解北京非首都功能的基礎上，促進京津冀協同發展。

二、長久之計：推動新一輪改革開放，對接“一帶一路”戰略，促進我國經濟南北平衡

雄安新區的設立在黨的十九大召開前期。從本屆政府的治理進程來看，前幾年重點抓反腐、軍隊整頓，解決了對內的政治穩定，為全面的經濟改革創造了穩定的政治環境。經濟建設將是接下來黨和政府工作的重中之重。特別值得注意的是，在黨的十九大即將召開之際，提出設立雄安新區，這與當年設立深圳特區、浦東新區的背景相似。雄安新區可以理解為政治背景推動下的新一輪改革開放大幕開啟的象征。作為新區，許多新政策、新思路能夠得以推行，為更大范圍推開先試先行。

北方向來是中國的文化、政治中心。伴隨著我國經濟中心不斷南移，必然會產生許多沖突與矛盾。根據我國國家統計局各省、自治區國內生產總值統計，自1993年-2016年的24年間，我國南方各省國內生產總值占比約60%左右，北方各省國內生產總值占比約為40%。①一方面，我國經濟進入新常態以來，我國南方、北方各省國內生產總值的差異逐步擴大的趨勢不容忽視（見下表）。值得一提的是，2016年，我國南北方各省、自治區國內生產總值比值為59：41，這一數據與1993年，我國南北方國內生產總值的比值相同。因此，從全局出發，通過雄安新區這一突破口，激活北方經濟發展，促進中國北方形成另一個強大的增長極，實現與南方發達地區的比翼齊飛，達到相互平衡的目的，“千年大計”的含義應更多地從這個層面來理解。

另一方面，不容忽視的是，作為新區，雄安未來也將承載起與“一帶一路”戰略對接的重要作用。“一帶一路” 戰略已推出多時，但是都局限在華東沿海地區的“一路”與西北各省的“一帶”，似乎與京津冀地區沒太大關系。作為引領未來國家發展的重大戰略，雄安作為特設的新區剛好就與“一帶一路”戰略有了對接的結合處。當然內涵怎么展開、起何種作用，值得進一步探討。

三、雄安新區的機遇與挑戰

雄安新區將成為“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念的集中施展平臺。從目前各地對“五大發展理念”的推行和實踐情況來看，各地都處于零敲碎打階段，將雄安新城打造為新發展理念的實踐平臺，對于在全國更大范圍內推進有重大示范意義。

雄安新區的設立有其必然性。從國際城市治理經驗來看，很多國家都是首都發展遇到難題的時候，在首都周圍另造一個新城。例如，馬來西亞首都吉隆坡為了減負，就在離吉隆坡25公里附近的太子城建了新行政首都，中央政府很多機構搬到那里去，早起晚歸，利用通勤車來回也不成問題。從我國的實際情況出發，以下兩方面原因決定了在雄安設立新區這一決策：第一，遷都成本太大，會對國運產生很大影響，所以這種觀點一般只是人們議論一下，不會進入決策層的考慮；第二，擴展首都功能，在京津冀區域內打造一個新城，將部分首都功能移過去，同時使城市群空間、交通、生態和人口負載的體系均衡分布，所以在保定周圍打造一個新城就提到議事日程上來。

受制于自然條件與發展所處的歷史階段，雄安新區的建設和發展同樣面臨著一些挑戰。首當其沖的是資金問題。由于近年來國內貨幣超發嚴重，雄安新區這樣大規模的建設，不管是采取發行國債、PPP或者中央政府投資的方式，都要將其對長遠的影響控制在一定的程度，如何把握這個“度”需要通盤考慮。建設雄安新區與設立深圳特區和浦東新區時不同，深圳擁有與香港毗鄰的優勢，不少部委機構和地方辦事處的設立為深圳帶去了諸多資金；而上海建設浦東新區則主要是利用外資和本地城市發展過程中積累的資金。雄安新區最大的優勢是有中央政府的權威，明確其作為北京非首都功能的集中承載地，這個可以帶動國有資本的進入。與深圳、浦東相比，雄安新區遠離港口，因此建設最大的挑戰是外資的進入可能因此受到影響。而能否吸引社會資本的進入，則取決于新區的投資環境以及項目盈利情況，有待進一步觀察。

其次，雄安新區的建設受制于自然環境。白洋淀曾經幾次干枯，現在主要依靠南水北調及河北省內的幾座水庫來保證白洋淀維持在一定水位。按現在人口規模算，用水量還比較少，但是如果未來新區增加到300萬人口甚至更多，用水強度將大大增加，水資源如何補充就涉及到更大范圍的南水北調，包括引長江水、黃河水，這個還需要進一步統籌規劃。

四、雄安新區：建設正當時

實現雄安新區的各項規劃宏偉目標可能至少需要20年時間，其中，主要可分成以下四個階段：

第一個階段是2014年-2017年，這是對雄安新區建設方案的籌劃期。期間的主要目標在于聽取不同意見，其成果是在2017年四月推出完整方案。

第二個階段是具體規劃和初步建設期，大概需要兩到三年時間。雄安新區籌委會已經著手開始工作，意味著雄安新區規劃已經啟動了。我認為最快也得一年時間才能完成規劃，包括總體規劃、開發強度、白洋淀生態保護規劃等內容，一部分項目在規劃結束后就可以動工，大概五六年之后雄安新區就會有一個初見成效的辦公區和城區。上述兩個階段預計將在“十三五”期間實現。

第三個階段是“十四五”期間，需要啟動大規模的建設工作。重點完成創新驅動，引進融合，產業升級轉型，生態培育，綠色、智慧、低碳城市以及現代宜居城市等建設任務；同時，在“十三五”與“十四五”的銜接期，要啟動一部分中央企事業單位、醫院、高校等的搬遷工作，搬遷的方式可采取政治動員與市場機制相結合的辦法。

最后一個階段則是“十五五”和“十六五”的十年時間，要將雄安新區建成為一個新的城區，與京津冀有機融合，成為中國北方新的增長極，達到有效分散北京非首都核心功能的作用。同時，雄安也將成為在城市管理、產業布局方面有著高標準的樣板新城。

【責任編輯：劉彥武】