集體土地物權體系研究

林麗

摘 要：私權屬性一直被政治倫理性所掩蓋是當今集體土地制度的一大特色，這種特性日益成為束縛農村社會發展的枷鎖。集體土地制度物權屬性淡薄是造成成員制度缺乏、土地禁止流轉等問題的原因之一。為適應新一輪的農村制度改革的需要，本文突破傳統集體土地所有權賦予其新的內涵和結構，進而構建其完整的權利體系。清晰明確的土地權利體系是響應當今促使集體土地流轉的重要一步。

關鍵詞：集體土地；所有權；土地權利體系

中圖分類號：D92 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）06 — 0078 — 03

一、當前農村制度安排中物權制度的現狀及問題

過去某段時間內我國廣大農村自運行的是集體所有、集體經營的土地制度，這種集中力量辦大事的土地利用模式極大地抑制了農民的生產積極性、大大降低了土地的利用率，使得中國農村在較長的時間內維持著貧困狀態。改革開放后，糾正了集中經營的土地制度：在堅持農村集體掌握集體土地所有權的前提下下放土地經營權，推行家庭聯產責任承包制度并沿用至今。一直以來農村集體土地的作用都被定位為保障生存，極大的限制了其作為重要財富資源效能的發揮，目前我國相關法律都對集體土地的使用做了嚴格的限制如：《物權法》一百八十四條規定除法定例外情形，禁止在集體所有的土地使用權上設立抵押?！锻恋毓芾矸ā吩诘谒恼赂乇Ｗo部分更對保護耕地做了嚴格的限制；其六十二條雖未禁止村民出賣、出租在基地之上的房屋，但此后的相關行政法規皆禁止宅基地及其上房屋的流轉。

觀察農村土地利用的運行制度，其體現出土地利用方式單一、利用主體有限、利用效率低下以及政治屬性濃烈物權屬性淡薄等特征，這樣的制度設計和當時的時代背景以及民法發展水平相關，也造成了一下困局：

（一）農村集體嚴格控制集體土地所有權，禁止其入市造成流轉困局。社會主義公有制的重要性使得我國政府十分重視控制集體土地所有權的歸屬，堅持集體土地公有制成為一項原則所有權的流轉在法律中遭受嚴格限制：如禁止買賣，使用者身份限于在本集體內成員。

（二）忽視集體土地他物權發展，降低了農民集體使用土地資源的財產性收入。從“畫家村”案件、農村集體土地上的小產權房迅猛發展等事件可以看出集體土地之上蘊含的極大的使用價值，但由于我國法律的規定這些流轉行為都遭受到了嚴格的禁止，隨著市場經濟的發展、改革的深入，這種制度特征已經無法響應《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了相關改革要求。在土地共有制度背景下，所有權的歸屬是始終不變的且不能進入市場流轉，而《決定》指出賦予農民更多財產權利，探索農民增加財產性收入渠道，可見更多的財產權所指向的對象應當是集體土地使用權的及其各項派生權利，通過使用權的流轉拓寬農民財產性收入的渠道，增加其財產性收入。

（三）意識層面上長期忽視農村物權性制度安排的，造成農村集體中相關民事制度安排的缺失是阻礙新一輪農村改革壁壘。成員制度將使得集體經濟內部決議機制更加規范、體現民意，村民的利益也將得到切實的制度保障；流轉制度將更好地發揮土地作為重要資源的財產價值，富裕鄉村農民……這些都是當前學界呼聲較高的關于農村社會的民事制度安排。放任民事制度的缺失只會阻礙農村社會的進一步發展、完善。

二、提高農村制度民事色彩，加大農村社會物權制度安排

在城鎮人口聚集單位如各個小區、居委會中關于共有物占有使用權、社區事務的管理權的制度設計基本符合民事制度的要求，不同于此我國農村人口集聚單位的制度設計至始缺乏民事色彩，村民對集體共有財產、共有物的管理沒有民法自由意思、平等精神的融入，代替這些民事制度對財產、事務進行規制的是集體內部的小部分人的意識，這樣的背景下農民集體失利的問題不難發生。我國農村的制度安排中缺乏相應的民事制度的，使得其社會制度處在無法取得進一步突破的疲軟狀態。

民事制度缺乏帶來的各種社會問題是農村社會發展面臨著難題。針對此廣大民法學者理論上積極呼吁建立農村集體經濟內部成員制度、宅基地抵押制度等相應的集體土地流轉制度。實踐層面上十八屆三中全會也在相關文件中呼吁農村社會物權制度的建立和完善，在北京大興區、河北省定州市等全國33個地放已經開始宅基地流轉的試點工作，農村社會開始嘗試提高其上層設計中民事制度的比重。改革實踐的浪潮中為其提供積極的理論依據更是我們重要的命題。我們呼吁在農村建立的民事制度不是單個的成員、抵押、質押等制度，而是配套的、由這些單個制度組合的運作機制。通過對各種制度的構建持續提高農村制度物權屬性，以至建成具有民事屬性社會運作機制。當然這個體系的建立不是一蹴而就，是長期而緩慢的社會變革。

三、促進農村土地資源利用、建立集體土地流轉機制

十八屆三中全會明確提出了建立集體土地流轉機制，為我們建立農村社會的物權制度、完善民事運行機制的第一步指明了方向。土地作為稀缺資源不僅是人們賴以生存的自然資源，更是重要的社會財富。然而在改革開放三十年間，城鄉二元體制下擁有極大財富資源的農村集體并沒有享受到改革開放帶來而極大福利，相反成為了祖國經濟騰飛的犧牲者，體制的缺陷束縛著農村土地資源的利用和經濟的發展；農村集體土地的作用一直被定位為保障生存，也極大的限制了其作為重要財富資源效能的發揮。促進集體土地利用需要推動集體土地使用權入市，使其利用途徑多元化、利用主體廣泛化、利用方式規范化。打破當前法律法規對土地利用的限制，改革背景下建立土地流轉制度勢在必行。集體土地流轉制度是民事制度的重要內容、也是促進土地資源發揮效益的重要途徑，構建土地流轉機制，讓市場這個看不見的手調控相應的土地資源更能增加農村財富、促進農村改革發展。

四、構建土地流轉機制前提——農村集體土地物權權利體系

通過筆者的研究發現，建立農村集體土地物權體系是建立土地流轉機制的前提。農村集體土地具有保障生存、穩定政治、增加財富等復雜功能，不是所有的土地權利都適合進入市場流轉，有的權利進入市場流轉村民一時得力但因此影響到生存安全是不適合的。到底哪些權利能進入市場流轉哪些不能，通過對土地權利體系的劃分，才能使我們更加準確的定位權利的屬性，及其是否適合流轉、流轉的方式。

（一）農村集體土地所有權內涵革新

筆者認為對所有權權利內涵的革新是對現實客觀需要所做的理論概括和歸納。不同于傳統農村集體土地所有權內容，其應包含：占有權、使用權、收益權、處分權、發展權五項權能。與一般財產相比土地作為稀缺資源其所有權應當具有受到相當的限制，集體土地不能脫離其公共屬性。故可吸納學者提出的發展權①，是其作為保障農民生存之重要手段，保證基本農田、維持社會穩定的必然要求。在農村土地利用過程中發展權限制這主體對農地的使用，以協調這農民集體、個體和國家的復雜關系。發展權允許國家權力介入該物權體系，限制私人民事權利的行使，保障農村集體土地權利的穩定。

（二）以集體土地所有權為基石的土地權利結構構建

界定好土地所有權的內涵后，更重要的是構建體系化的土地權利結構。土地問題是綜合性、復雜性的，對該問題的解決應當從整體上予以把握，就整體改革思路而言我們主張：以所有權為基石，重點突出發揮他物權利用價值的土地權利結構體系。實踐證明這種方式是有可行的具有成效的，讓土地使用權與所有權分離并不斷派生出其它權利，對這些權利加以類型化即有利于我們繼續將土地他物權劃分為更多細小的單元加以利用，也利于我們尋找權利體系適合的調整規范。

1.重點突出他物權的使用價值意味提高并強化土地使用人的法律地位，進而使其能與土地所有權人相抗衡。從19世紀開始的資本主義社會上出現了“土地所有權的現代化”的強烈要求。此后各國立法為了提高他物權在物權體系中的地位，使得土地利用人能對抗所有權人開始限制多有權的絕對性，產生了土地所有權向土地用益物權轉讓的現象。②體現在土地用益物權的類型隨著社會的發展不斷擴大，并使其能與土地所有權人相抗衡。以我國國有土地流轉為例，土地使用權進入土地市場進行流轉后，其以后的利用中都不受所有權的嚴格控制并在一定程度上享有所有權人的權能，這種現象符合現代以“利用”為中心的權利運行狀態。

2.依據學說使用他人土地的權利可劃分為兩種不同屬性的權利，分別為物權性質的和債權性質的，謂之土地利用的二元體系。①筆者認為土地利用的二元體系便能夠構建起他物權的外圍框架。其次由于農地還承載這特殊功能和成員屬性，與此相關的權利則為權利體系的第三層次。②

綜上農村集體土地地權體系應做如下劃分：

第一層次所有權，所有權應為體系劃分的基礎這是物權制度的基本內涵。在此處我們強調堅持集體土地所有權歸集體所有不變，所有權不入市流轉的原則。這符合改革進度和政治穩定等要求。有些學者主張施行土地私有制積極促進所有權入市但筆者認為這是不需要的，在施行土地私有制的國家土地進入市場自由流轉，進而使所有權在資源配置和財富分配的環節中起著重要的作用。在施行私有制的國家中，所有權之所以如此受重視完全是因為其在實現財富中的重要作用決定的。結合我國實際情況推動他物權入市流轉，使其代替私有制國家所有權在財富分配過程中的作用，可以實現同樣的促進財富增加的作用，并不一定要基于突破當前集體土地所有權歸屬的現狀。

農村集體土地所有權應為私權應當適用私法規范，以其基礎性作用為權利體系的物權屬性打下基礎。曾有學者認為集體土地所有權為公權，不可否認土地資源作為稀缺資源帶有社會保障之目，具有調和集體和個體權利之功能和明顯的公益性色彩。但筆者認為土地公有制是社會主義共有制在土地歸屬上所做的安排，土地所有權是土地作為財產其靜態歸屬狀態在法律上的反映，二者應該嚴格區分。集體土地所有權即為私權那么使用權的私權屬性則自不待言適用私法并無不當。

第二層次他物權，他物權是這個土地權利體系的核心權利，應充分利用該層次的權利發揮土地的財富作用，推動其入市，構建相應的流轉機制，第二層次類權利繼續劃分為物權性土地權利和債權性土地權利，而土地物權性權利則分為以實現利用價值為目標的土地用益物權和以實現交換價值為目標的土地擔保物權，具體而言：土地承包經營權和宅基地使用權之上設定抵押權、集體建設用地使用權入股等將會產生物權性土地權利；“代耕”“轉包”等形式則會產生債權性土地權利。

除去集體土地的一些特殊性，筆者認為對于土地他物權流轉的規范適用與其它不動產無太大差異，應當屬于私法調整范圍適用關于債權和物權的規定，對集體土地規范他物權的規制發展方向應當從《土地管理》轉入《物權法》等相關民事領域。就起特殊性而言體現在農村土地非經法定程序不得改變其用途，且在國家劃定的基本農田范圍內，基于國民生存及糧食安全的考慮，一般不得改變其用途即不可自由納入自由流轉之列，除此之外農村土地的其它法律屬性均與其它不動產相同。③農村集體土地雖具特殊性但并不因此否定其私權屬性，這層公益性使其受到一定底線的限制，但權利在任何領域從來都不是沒有枷鎖的，都是帶著鐐銬的舞蹈，即使在民法領域的權利也是受到一定限制的也并不因此否認它屬于私法調整的范圍。

第三層次具有政治、成員屬性的權利，鑒于土地的承載的政治及其社會意義，該層次的權利不適用市場調節機制，不能依照民事雙方的自由意思進入市場流轉適，對其行使的過程中應更充分的考量其社會保障意義，由行政機關加以控制，具體包括：土地發展權、開發限制補償權、征收補償權和成員權等。土地發展權是主體基于社會、集體長遠的長遠考量對土地利用者的一種限制；土地成員權是指集體土地內部主體的成員權利，其實現需要相應的成員制度的構建，包含成員之間對土地具有何種權利以及去權利如何行使等內容。這些權利的實現和保障需要國家權力的介入，以確定農村集體土地不喪失其基本的社會保障和政治穩定功能。這一部分權利則不適應私法的相關規定，應當依靠相應的法律和行政法規進行調整。由國家行政機關在行政執法的過程中予以充分的考量。

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〔責任編輯：陳玉榮〕