我國連片特困藏區公共服務有效供給及治理創新研究

盧陽春

〔摘要〕通過采用顧客滿意指數模型和Better-Worse系數法，從公共服務供給的滿意度、需求度和優先序三維度，實證分析公共服務供給不適應不同集中居住模式下社會需求變化的現實問題和發展趨勢。在此基礎上，建議以公共服務治理創新動態均衡區域公共服務需求的深刻變化，提升公共服務有效性：委托第三方進行連片特困藏區公共服務供給的滿意度、需求度評價和優先序分析，據此優化公共服務供給結構和優先序，探索推行適應區域異質性需求的公共服務供給政策改革，在連片特困藏區探索實施因地制宜、分類指導的公共服務有效供給政策，構建需求主導的農牧民職業技能培訓績效考核機制，制定激勵有效的公共服務人員待遇政策，等等。

〔關鍵詞〕連片特困藏區；公共服務；有效供給；優先序；第三方評估

〔中圖分類號〕D67 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2017）04-0120-09

一、引言及文獻述評

川甘青滇四省藏區是2012年國家明確的新階段十四大扶貧攻堅主戰場之一，也是改善民生、促進社會公平正義、實現全面建設小康社會目標的重要著力點。“十二五”時期，國家對連片特困民族地區均在不同程度上加大了公共服務投入，貧困人群享受到的公共資源得到大幅度增量調整。但是，由于缺乏較為成熟的理論、可借鑒的模板和分類指導的政策，連片特困藏區公共服務的供給模式和供給機制依舊延續傳統方式，難以適應新時期不斷涌現的扶貧移民、生態移民、地災避讓搬遷移民和自發移民等的特殊需求，以及逐步“空心化”傳統村落的變化需求，結果是盡管政府支付了大量的基礎設施和社會管理資金，但其在連片特困藏區基層使用的有效性卻有待提升。因此，科學評價“十二五”時期公共服務供給的有效性，在“十三五”時期探索實施適應區域異質性需求的公共服務供給政策，實現川甘青滇四省連片特困藏區公共服務的有效供給，是一個關系到藏區民生改善、精準扶貧、城鄉協調和全面小康等多種利益關系的重要問題。

對公共服務有效供給理論，國外學術界的研究較為深入。阿瑟·庇古（1920）〔1〕、阿瑪蒂亞·森（1970）〔2〕等從社會福利視角出發，研究公共決策制定與個體權利的關系，主張在生產方面增大國民收入總量，在分配方面實現機會均等和國民收入均等化，以此創造和增加社會福利。埃莉諾·奧斯特羅姆（1990）〔3〕從制度建設角度考察，發現以政府或市場為唯一途徑解決公共服務問題是低效的，而在多種組織和多種機制（多中心主義）下，人類社會中的自我組織和自治（自主治理框架），實際上是更為有效的管理公共事務的制度安排。維弗雷多·帕累托、尼古拉斯·卡爾多等人提出并發展了效用序數論、社會福利函數等社會福利評價工具，在實證研究上，又提供了福利比較和判斷的價值基礎及方法基礎〔4〕。

國內學術界對連片特困民族地區公共服務有效供給主要從三方面展開研究。一是供給主體效率。目前民族地區的基本公共服務處于政府供給導向型階段；政府應當在公共服務供給體制、總量、結構和監督等方面采取更有力的措施，借助“第三方”部門與村社力量倡導“準市場化”機制的構建，建立起政府、市場與社會充分參與和協同治理的更有效率的公共服務供給模式 〔5〕。二是投入產出效率定性分析。民族地區行政體制不完善、公共服務供給成本高且缺乏透明度、財政轉移支付制度不健全，公共服務供給模式單一化，公共服務供給的各層級政府以及政府各部門之間缺乏有效的分工和協作，公共服務支出、管理和監督等職能沒有有效分離等原因，嚴重制約公共服務的供給效率〔6〕；在對青海藏區公共衛生〔7〕、公共文化等需求調查分析基礎上指出，公共服務供給政策和制度設計要回應社會需求〔8〕，并與社會發展的動態變化相適應才有效，應按照對公共服務需求的重要性，分階段、有側重地動態解決公共服務供給問題，以此提高民族地區農村公共服務供給的有效性〔9〕。三是投入產出效率定量分析。學界提供了數種民族地區基本公共服務均等化的衡量方法和評價指標〔10〕 ，偏重于民族地區內部，以及與非民族地區、中東部地區進行比較，找出民族地區在基本公共服務均等化方面所存在的差距。但對于民族地區公共服務滿意度、需求度等有效性評價的定量研究成果較少。

事實上，囿于實地調研和數據取得的困難，導致“十二五”時期連片特困藏區公共服務有效供給的現狀評價以及定量分析遠遠滯后于內地農村地區〔11〕〔12〕，滯后于國家區域政策創新的需求。“十三五”時期，國家自上而下在連片特困藏區推進精準扶貧績效部門評估和第三方獨立評估，為學者從事精準扶貧和公共服務有效供給入戶調查提供了重要契機。基于此，本文通過精準扶貧績效入戶調查同步開展四省連片特困藏區公共服務有效供給問卷調查和對策研究，不僅為及時有效解決連片特困藏區扶貧移民集中居住區與傳統村落、旅游開發區與非開發區、骨干道路沿線與非沿線等“新二元結構矛盾”問題提供對策，同時，也為公共服務政策精準適應區域經濟差異明顯化、移民生活商品化、農牧民結構異質化和利益關系復雜化等帶來的公共服務需求的深刻變化提供建議。

二、基于不同集中居住模式的公共服務有效供給評價及比較

（一）研究方法和典型案例選取

依照 《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，課題組選取了12種主要農村公共服務作為調查問卷的設計維度，在入戶問卷調查基礎上，借鑒瑞典顧客滿意指數模型（SCSB）和Better-Worse系數分析方法，分別針對鄉鎮所在地集中居住農牧民與中心村集中居住農牧民，對不同區域“十二五”時期公共服務供給滿意度和需求優先序做定量分析和評價，并進而確定“十三五”時期不同集中居住模式下公共服務供給的優先序，以為連片特困藏區公共服務供給政策改革提供較為準確的需求均衡目標。

為考察公共服務促進不同類型集中居住區域精準扶貧和民生改善的效果，課題組分別考察四川省某藏族自治州鄉鎮所在地集中居住區和中心村集中居住區（半農半牧區）兩種類型區域農牧民對公共服務的滿意度、需求度和優先序，從三個維度對定量評價結果進行區域排序比較分析，以考察兩種不同類型集中居住區域農牧民對于十二類主要農村公共服務的滿意度評價情況和需求的輕重緩急。為獲取相關數據，課題組在四川省某藏族自治州的14個鄉鎮，隨機抽取當地農牧民展開問卷調查，總計發放并收回問卷230 份，其中有效問卷 218 份，占比 94.78%。

入戶調查分兩步進行： 一是在四川省某藏族自治州的14個鄉鎮，隨機抽取鄉鎮所在地集中居住農牧民（ 簡稱鄉鎮組，下同） 展開問卷調查，累計發放并收回問卷 115 份，其中有效問卷 110 份，占比 95.7% ； 二是在相同的14個鄉鎮隨機抽取中心村集中居住農牧民（ 簡稱中心村組，下同） 展開問卷調查，累計發放并收回問卷 115 份，其中有效問卷 108 份，占比 94.0%。從問卷設計來看，兩組問卷均包括個體社會經濟特征和12種主要公共服務滿意度和需求度調查兩部分內容，相似度較高。從樣本數據的統計特征來看，除兩組農牧民對于生活居住區域選項回答高度不同外，鄉鎮組農牧民與中心村組農牧民在若干社會經濟特征上具有相似性（表1）。基于上述兩點，可以認定兩組樣本數據具有可比性。

（二）滿意度問卷分析及分區域評價

基于對四川省某藏族自治州主要農村公共服務的問卷調查數據，考察連片特困藏區農牧民對十二類主要農村公共服務的滿意度情況。采取百分制設計問卷，取所有農牧民給每種公共服務的打分的算術平均分為該項公共服務滿意度的綜合值，并給出十二類主要公共服務的綜合滿意度排序（表2）。

比較鄉鎮組和中心村組對十二類種主要公共服務的滿意度評價排序結果（表2）可見，兩組農牧民對于國家為連片特困藏區提供的新農合和新農保兩項農村社會保障，以及飲用水安全這項生活類基礎設施的滿意度相對最高，分別排在第1、第2和第3位，鄉鎮組和中心村組對于這三項的滿意度排序是一致的，明顯差異主要體現在以下四方面：一是對基礎教育服務的滿意度評價結果：鄉鎮組和中心村組分別排在第4位和7位，一定程度上反映了中心村集中居住區幼兒教育質量弱于鄉鎮集中居住區等現實問題。二是對政（村）務公開的滿意度評價結果：鄉鎮組和中心村組分別排在第5位和10位，說明村級基層政府工作在信息公開方面面臨挑戰。三是對公共文化服務的滿意度評價結果：鄉鎮組和中心村組分別排在第6位和12位，充分印證了課題調研座談會上老百姓反映的村級文化活動室硬件設施的大力提升和軟件人才嚴重缺乏的二元結構問題。四是對道路交通設施的滿意度評價結果：鄉鎮組和中心村組分別排在第11位和4位，充分說明了國家在“十二五”末期大力實施的“村村通”政策起到了明顯效果，大大提升了連片特困藏區農牧民對于村級道路建設的滿意度，同時，也暴露出更早時期實施建設的通鄉公路因為氣候、質量等多種問題已經失修破敗，目前交通運輸能力甚至不如通村公路，這嚴重影響了鄉鎮集中居住的農牧民對于道路交通基礎設施的滿意度評價結果。

三、基于不同集中居住模式的公共服務有效供給優先序分析

（一）不同集中居住模式下公共服務需求分類比較

以四川省某藏族自治州為例，基于SCSB模型對連片特困藏區公共服務需求分類與供給優先序進行研究，進一步分析連片特困藏區公共服務有效供給的需求側真實狀況。以被調查農牧民給某種公共服務排序為第1位賦值12 ，以1為公差依次等比例遞減，給每份問卷的十二類公共服務賦值，然后取所有農牧民給每種公共服務排序賦值的算術平均值為該項公共服務需求度的綜合值（表3）。

分析結果與實地調研情況基本相適應，鄉鎮組和中心村組對于新農合、新農保等農村社會保障的需求排序差異不大，均排名第10和11位，對于基礎教育、公共文化服務、政務（村務）公開等的需求排序差異也不大，差異主要體現在以下四方面。一是鄉鎮組對于道路交通設施的需求排序（第1位）比中心村組（第3位）更靠前。由于大多數鄉鎮道路修建時間已久，道路損壞明顯，道路通行質量下降，嚴重影響鄉鎮農牧民對外通達性，部分鄉鎮通往縣城所在地的重要交通通道年久失修，通行困難，而通村公路是“十二五”末期國家投資修建，水泥路、硬化路等路況均相對較好，所以問卷調查和分析結果顯示，鄉鎮組對于道路交通設施的滿意度更低，對于道路交通設施的需求排序比中心村組更靠前。二是中心村組對于通訊網絡服務的需求排序（第1位）比鄉鎮組（第2位）更靠前。相比鄉鎮所在地而言，由于村上的通訊基站建設線路更長，投入成本更高，而付費的受眾更少，很多村上配備的通訊信號發射和接收基站采用太陽能供電，通訊信號顯得非常不穩定。所以，相對而言，中心村組對于通訊網絡服務的滿意度更低，未來加強建設的需求度更高。三是中心村組對于農業信息服務的需求排序（第6位）比鄉鎮組（第9位）更靠前。中心村組的需求排序中，與農業生產密切相關的農田水利設施、農業科技推廣、農業信息服務和道路交通設施等均排名前8位，而鄉鎮組的同類需求中農田水利設施、農業科技推廣和道路交通設施均排在前8位，農業信息服務排在了第9位，這可能與中心村組對于通訊網絡服務的需求排序原因相關，通訊網絡服務的滿意度較低，導致農業信息服務的滿意度也低，所以中心村組對于這兩者的需求排序明顯靠前。四是鄉鎮組對于村（鎮）容環境的需求排序（第5位）比中心村組（第7位）更靠前。由于鄉鎮組的經濟社會發展情況優于中心村組，鄉鎮組對于生活環境的要求明顯高于中心村組。再對照上述關于生產類基礎設施需求排序的差異進行分析，更大可能是兩者所處的經濟發展階段不同，導致鄉鎮組對于生活環境的要求明顯高于中心村組，而中心村組對于生產條件的要求明顯高于鄉鎮組，可見中心村組的經濟社會發展條件明顯落后于鄉鎮組。

（二）基于SCSB模型的公共服務供給優先序分析

結合上述分析，雖然兩組農牧民對十二類主要公共服務的滿意度排序較為接近，但需求排序卻不盡相同。在此基礎上，以問卷數據為基礎構建SCSB模型，通過設定正反向結構性問卷，將十二類主要公共服務需求歸為三類： 必選型、次選型和奢侈型①，計算Better-Worse系數，以達到更科學地確定十二類公共服務供給優先序的目的。基于SCSB模型對兩組農牧民十二類主要公共服務需求分類結果，計算兩組農牧民對上述公共服務需求的Better-Worse 系數，計算結果如表4和5。

根據SCSB模型理論，可以設定公共服務供給優先序的三大排序原則：按照“必選型 > 次選型 > 奢侈型”的基本順序排序；結合Better-Worse 系數輔助排序；參考當地農牧民對主要公共服務的需求與滿意度微調排序。根據上述原則，參考兩組農牧民對 十二類主要公共服務的需求與滿意度排序現狀（表2，3），以及SCSB模型對十二類主要公共服務的需求分類結果及 Better-Worse 系數測算結果（表4，5），判定主要公共服務供給優先序，進一步將十二類主要公共服務按供給先后順序劃分為四個層次（表6，7）。

四、“十三五”時期連片特困藏區公共服務治理創新建議

在前述分區域調查分析公共服務需求分類與滿意度評價及比較，進而確定不同集中居住模式下的公共服務供給優先序基礎上，給出因地制宜、分類指導的區域公共服務供給效率提升的政策建議。

一是探索適應區域異質性需求的公共服務優先序供給政策。實地調研和定量、定性分析結果均顯示，隨著精準扶貧政策的加快推進，形成不同類型移民集中居住區，加之既有的傳統村落散居模式，不同區域公共服務供給的有效性存在明顯差異，傳統村落和移民集中居住區公共服務供給政策在實踐中存在與區域實際需求不適應的矛盾和問題。既有公共服務政策在項目實施配套資金政策、公共服務人員待遇政策等方面“一刀切”的做法，已經不適應“十三五”時期精準扶貧和全面小康建設的要求，難以有效提升區域公共服務的有效性。“十三五”時期，可以探索實施適應區域異質性需求的公共服務供給政策，優化區域公共服務結構，實現區域公共產品供需均衡；或者采取“俱樂部產品”形式供給公共服務，通過不同區域農牧民的公共服務俱樂部產品選擇實現公共服務的有效供給，精準適應傳統村落“空心化”、移民生活商品化、農牧民結構異質化、利益關系復雜化、組織方式社會化、行為規范和價值觀公共化等帶來的公共服務需求的深刻變化。

二是在公共服務供給效應背彎曲線拐點內強化規模效益。實地調研和定量、定性分析結果均顯示，農牧民散居和高半山區傳統村落散居有四大不利：一是不利于形成公共服務集中供給的規模效益，二是不利于達到國家主體功能區空間管理和生態保護政策目的，三是不利于發揮精準扶貧全面奔小康的政策效力，四是不利于區域協調發展和新型城鎮化進程。建議通過政策講解、建房補助、就業扶持等措施，引導偏遠農牧區和高半山區傳統村落農牧民到中心村或者鄉鎮所在地集中居住，根據集中居住地農牧民公共服務需求優先序供給公共服務，提升公共服務數量和質量，在公共服務供給效應背彎曲線拐點內強化規模效益，讓移民搬遷農牧民安居樂業。

三是構建需求主導的農牧民職業技能培訓績效考核機制。當前政府提供的農牧民技能培訓缺乏針對性和實效性，很多技能培訓對于農牧民來講缺乏實用性，與農牧民的真實需求不對應，缺乏對培訓效果的考核機制，很多培訓流于形式，沒有起到應有的效果。建議構建需求主導科學合理的農牧民職業技能培訓績效考核機制，第一步要入戶調研，考察農牧民對于職業技能培訓的真實需求及確定科學排序；第二步要建立農牧民職業技能培訓績效的考核機制，在撥付培訓啟動資金之后開展職業技能培訓，待培訓出實效之后經過考核驗收再撥付績效資金。

四是制定科學細化、激勵有效的公共服務人員待遇政策。連片特困藏區各縣距離縣城遠近程度、海拔高度、氣候條件等有很大差異，從事公共服務工作的公職人員和技術人員生活和工作的艱苦程度有很大不同，公共服務崗位對于人才的吸引力也有很大不同，其工資待遇不能一刀切。以鄉村教師待遇為例：必須科學測算各鄉（鎮）、村距離縣城遠近程度、海拔高度、氣候條件等情況，進行工作艱苦程度和工作崗位吸引力的綜合評價，據此給出相應區域的教師工作補貼標準，以科學合理調節師資的區域配置，才能真正實現基本公共服務的區域均等化，才能從根本上解決當前連片特困藏區條件艱苦區域公共服務和專業技術人才稀缺的尖銳矛盾和問題。

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【責任編輯：朱鳳霞】