新形勢(shì)下林地管理存在的問題及對(duì)策

趙海浪

摘要：指出了林地是重要的森林資源，肩負(fù)維護(hù)生態(tài)平衡和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的雙重使命。隨著城市化進(jìn)程的加快，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)林地管理工作也有了新的要求和挑戰(zhàn)。分析了當(dāng)前形式下林地管理存在的主要問題，并結(jié)合實(shí)際提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，為林地管理工作提供參考。

關(guān)鍵詞：林地管理；存在問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：S757

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9944（2017）13-0166-02

1 引言

森林資源保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的核心要素。近年來，國(guó)家投入大量資金實(shí)施退耕還林、封山育林、植樹造林和天然林保護(hù)等重點(diǎn)生態(tài)工程，使生態(tài)文明建設(shè)取得了顯著成效。但違法使用林地、破壞森林資源的現(xiàn)象和行為也屢禁不止。因此，把住綠色門檻、守住生態(tài)紅線，不以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)去換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是當(dāng)前林地管理面臨的最大挑戰(zhàn)，也是實(shí)現(xiàn)“既要金山銀山，也要綠水青山”雙贏局面的關(guān)鍵。

2 林地管理的概念

林地管理屬于國(guó)家行政管理的范疇，是國(guó)家用來維護(hù)林業(yè)土地所有制，調(diào)整林地關(guān)系，合理組織林地利用，以及貫徹和執(zhí)行國(guó)家在林地開發(fā)利用、改造和保護(hù)等方面的政策而采用的法律、行政、經(jīng)濟(jì)和工程技術(shù)的綜合性措施[1]。簡(jiǎn)單的說，林地管理包含著土地管理和森林資源管理兩層意思，即包含林地林木確權(quán)、林地使用管理、林木營(yíng)造、森林資源和野生動(dòng)植物保護(hù)、林產(chǎn)品采伐和加工、林木流通運(yùn)輸、林地產(chǎn)權(quán)交易、林業(yè)行政執(zhí)法等。

3 林地管理中存在的主要問題

3.1 未批先占，部門協(xié)調(diào)溝通差

根據(jù)《森林法》及實(shí)施條例的有關(guān)規(guī)定，凡涉及林地的土地審批手續(xù)，其前提條件是建設(shè)單位必須先辦理占用征用林地審核手續(xù)，土地部門才能為其辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。因此，林地的使用，實(shí)質(zhì)上是土地管理部門統(tǒng)一管理和林業(yè)主管部門專業(yè)管理相結(jié)合的雙重管理形式，并且還需國(guó)土、發(fā)改、住建、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門的主動(dòng)配合和支持。但在審批林地的實(shí)際操作中，各個(gè)部門往往各自為政，缺乏溝通和銜接，沒有認(rèn)真貫徹落實(shí)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。一些地方甚至刻意繞過林業(yè)主管部門，在未通知林業(yè)主管部門審批、未取得使用林地審核同意書的情況下，越權(quán)審批，違規(guī)辦理土地審批手續(xù)，先行同意建設(shè)單位使用林地。這使得林業(yè)主管部門的審核權(quán)得不到正常行使，加大了林業(yè)主管部門依法行使林地管理權(quán)的難度[2]。

3.2 以權(quán)代法，法制觀念淡薄

一些地方?jīng)]有正確處理好保護(hù)森林資源與促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的辯證關(guān)系。受短期利益驅(qū)使，借改革或重大工程之名義，以行政行為代替法律行為，以犧牲林地和地方的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為代價(jià)，以求得一些地方領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)的“短期政績(jī)”[3]。此外，部分群眾法制觀念淡薄，林地保護(hù)意識(shí)差。很多農(nóng)戶認(rèn)為自留山、承包山屬個(gè)人所有，可任意改變林地用途和采伐林木。特別在修建鄉(xiāng)村公路、農(nóng)民自用房等不辦理占用林地手續(xù)的問題比較突出。

3.3 恣意開采，濫伐盜伐現(xiàn)象嚴(yán)重

人們常常認(rèn)為森林資源是可再生資源，砍伐后再造即可，因此未充分考慮林木生長(zhǎng)周期長(zhǎng)的特性，對(duì)林木開采毫無節(jié)制，超限額采伐、毀林開墾現(xiàn)象頻生。甚至有些受經(jīng)濟(jì)利益誘惑，盜伐古大珍稀樹種，捕殺野生動(dòng)物，使得森林資源破壞嚴(yán)重。

3.4 確權(quán)困難、林地價(jià)值被低估

集體林權(quán)制度改革讓絕大多數(shù)農(nóng)戶獲得了集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，確立了農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)主體地位，進(jìn)一步解放發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力。但集體林權(quán)制度深化改革任重而道遠(yuǎn)，一方面是一些山林存在林界不清、權(quán)屬不明等問題，特別是當(dāng)林地價(jià)值日益凸顯時(shí)，相互爭(zhēng)奪林地現(xiàn)象越來越突出，林地確權(quán)難度越來越大；另一方面是農(nóng)戶對(duì)林地價(jià)值認(rèn)識(shí)不到位，隨意轉(zhuǎn)賣，林地價(jià)值往往被低估，導(dǎo)致林地交易的流轉(zhuǎn)期限過長(zhǎng)、流轉(zhuǎn)價(jià)格過低、流轉(zhuǎn)面積過大的“三過”問題十分突出，嚴(yán)重?fù)p害了林農(nóng)的切身利益，阻礙林業(yè)產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展[4]。

3.5 科技投入少，林業(yè)成果轉(zhuǎn)化率低

林木生長(zhǎng)具有周期長(zhǎng)、見效慢的特性。在生長(zhǎng)林木多、坡度較大的山地，研制出來許多機(jī)械器材使用率低，覆蓋面小，難以機(jī)械化規(guī)范管理。與農(nóng)作物相比，林業(yè)科技投入的資金嚴(yán)重不足，創(chuàng)新能力不夠，這些都導(dǎo)致了林業(yè)科研成果少、轉(zhuǎn)化率低。

4 對(duì)策與建議

4.1 完善法律法規(guī)，建立部門聯(lián)席機(jī)制

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)林情已發(fā)生了很大的變化，一味地只談保護(hù)不談發(fā)展，并不利于林業(yè)產(chǎn)業(yè)改革。因此，如何使林地發(fā)揮其最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)生態(tài)效益，是林地管理的最大目標(biāo)。一方面，上級(jí)部門應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，在符合當(dāng)前國(guó)情的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善林業(yè)法律法規(guī)。基層機(jī)構(gòu)應(yīng)因地制宜，在嚴(yán)格執(zhí)行法律要求的前提下找準(zhǔn)當(dāng)?shù)亓謽I(yè)特點(diǎn)，制定出臺(tái)相關(guān)政策措施，有效地保護(hù)好林地和促進(jìn)林產(chǎn)業(yè)發(fā)展，讓林業(yè)執(zhí)法更具操作性。另一方面，建立起各部門的聯(lián)席聯(lián)動(dòng)機(jī)制，理順關(guān)系。特別在招商引資項(xiàng)目實(shí)施前各級(jí)政府要召集相關(guān)單位研究項(xiàng)目選址的可行性，共同參與項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)劃評(píng)審。對(duì)涉及林地的重點(diǎn)、重大項(xiàng)目，林業(yè)主管部門還應(yīng)主動(dòng)上門提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，通過提前介入，化被動(dòng)為主動(dòng)，轉(zhuǎn)變服務(wù)態(tài)度，與業(yè)主多交流、多溝通，指導(dǎo)業(yè)主快速高效地辦理征用占用林地手續(xù)，提高工作效率。

4.2 拓寬渠道，強(qiáng)化林地保護(hù)宣傳

受林業(yè)特性和歷史因素影響，在實(shí)際中林業(yè)法律法規(guī)不像耕地管理那樣深入人心。盡管林業(yè)違法門檻低、成本高，但仍有部分干部群眾對(duì)林地的保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。有些帶頭的林業(yè)人員，一心為廣大群眾尋找脫貧致富門路，利用林地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但不知道辦理或者沒有及時(shí)辦理林業(yè)相關(guān)手續(xù)，導(dǎo)致受到違法使用林地的處罰。因此，多渠道拓寬宣傳途徑，讓法律法規(guī)和各項(xiàng)政策措施能夠順利實(shí)施，既是林業(yè)保護(hù)的需要，也是以人為本、群眾路線的需要。一方面，宣傳重點(diǎn)應(yīng)放在基層，通過標(biāo)語、宣傳畫冊(cè)、短信息、電視宣傳片等多形式向普通群眾、建設(shè)用地單位及地方政府大力宣傳林業(yè)保護(hù)相關(guān)法律，爭(zhēng)取各級(jí)單位和個(gè)人的理解和配合，同時(shí)對(duì)一些情節(jié)嚴(yán)重的典型案例社會(huì)曝光，使廣大群眾從思想上建立保護(hù)林地資源，合法合理利用林地的正確意識(shí)。另一方面，可通過設(shè)立舉報(bào)電話和平臺(tái)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，以確保各類項(xiàng)目都能合法運(yùn)作[3，5]。

4.3 加強(qiáng)執(zhí)法和隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)紅線

我國(guó)林業(yè)法律雖制定了破壞林地的處罰條款，但在實(shí)際中，被查處的林地違法案件往往受行政干擾和社會(huì)各方面的壓力影響，被處罰的執(zhí)行力小。有些基層林業(yè)站的工作人員較少且并非專業(yè)人員，有的工作人員變換頻繁，有的工作人員還身兼數(shù)職，這使得林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，林業(yè)執(zhí)法力度差。因此，各林地管理部門應(yīng)將打擊林業(yè)違法行為作為自身的重要職責(zé)和任務(wù)，依法依規(guī)、嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)紅線標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)每一起破壞林地的違法犯罪行為堅(jiān)決說不。同時(shí)，還應(yīng)建立林地管理機(jī)構(gòu)，明確專職人員，強(qiáng)化培訓(xùn)，提高其綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，不斷加強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。

4.4 構(gòu)建平臺(tái)，加大林權(quán)改革步伐

林權(quán)是林地管理的基石。在林地管理中對(duì)集體林權(quán)制度的完善及創(chuàng)新尤為重要，這是調(diào)整社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要方式。林權(quán)流轉(zhuǎn)是林權(quán)深化改革的必然趨勢(shì)和重要手段。各級(jí)林地管理部門應(yīng)創(chuàng)新理念，引導(dǎo)林權(quán)流轉(zhuǎn)，著力建立健全以流轉(zhuǎn)合同制為重點(diǎn)的林地流轉(zhuǎn)管理工作規(guī)程，積極鼓勵(lì)支持基層建立流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，為流轉(zhuǎn)提供有關(guān)法律政策宣傳、流轉(zhuǎn)信息、流轉(zhuǎn)咨詢、價(jià)格評(píng)估、合同簽訂指導(dǎo)、利益關(guān)系協(xié)調(diào)、糾紛調(diào)處等服務(wù)，逐步建立完善流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)林權(quán)改革的快步發(fā)展。

4.5 增強(qiáng)林業(yè)創(chuàng)新能力，提高科技支撐

林業(yè)制度改革使林地管理模式由原來的粗放型逐步向集約型轉(zhuǎn)變，這對(duì)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了更高要求。加大林業(yè)科技投入，提高林地綜合利用率和產(chǎn)業(yè)價(jià)值，是處理林地管理中保護(hù)與發(fā)展問題的重要手段之一。一方面，應(yīng)做好本地需求極其迫切的林業(yè)資源項(xiàng)目研究，加強(qiáng)優(yōu)良品種選育，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，因地制宜的發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，拓寬林業(yè)的縱向發(fā)展；另一方面，加強(qiáng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸，尤其加強(qiáng)對(duì)林副產(chǎn)品深加工、高端產(chǎn)品的科研投入，加速林業(yè)的橫向發(fā)展，不斷提高林地含金量[6]。

5 結(jié)語

林地作為陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體和重要的社會(huì)資源，擔(dān)負(fù)著維護(hù)生態(tài)平衡和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的雙重使命。隨著城市化進(jìn)程的加快，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)林地需求的矛盾就越發(fā)凸顯，對(duì)林地管理工作也就提出了新的要求和挑戰(zhàn)。因此，科學(xué)認(rèn)識(shí)林地管理，不斷發(fā)現(xiàn)新形勢(shì)下林地管理存在的問題，并采取相應(yīng)的完善對(duì)策，以讓林地資源得到更好地保護(hù)，才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)。

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