新科研項目資金管理政策下的高校科研經費管理問題

李鑫

【摘要】隨著國家科研投入的增加和對高校科研經費審計的加強，國內高校在科研經費管理中存在的弊端與漏洞越來越多的暴露出來，引起了社會廣泛關注。為規范科研經費管理，激發創新活力，國家在2016年發布了新的科研項目資金管理政策。新政策體現了國家重視科技創新的決心，為松綁科研經費管理提供了依據。新政策實施以來，在促進國內高校科學管理科研經費、激發科研人員工作熱情方面發揮了積極作用，但也暴露了一些政策在制定和落實方面的缺憾和不足。本文通過研究國內高校對新政策的執行和落實情況，歸納總結了目前高校科研經費管理中常見的一些問題，并在此基礎上提出相應的對策建議，以期為高校完善科研經費管理提供參考。

【關鍵詞】高等學校 科研經費管理 財務管理

高校是國家科研工作的重要組成力量，隨著近些年我國國力的增強，高校獲得的科研經費也逐年增加。據統計，2016年我國各類高等學校科技經費支出金額為1244.86億元，比2015年的1156.76億元增長了7.62%，高于同期的GDP增速。很多高校獲得的科研經費數以億計，如此龐大的科研經費如何得到科學合理地管理，已經成為高校日益重視的問題。

一、新科研項目資金管理政策的主要變化

為完善科研經費管理，激發科研人員積極性，2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》的通知。《意見》針對高校、科研院所和科研人員廣泛關注的問題，遵循堅持以人為本、堅持遵循規律、堅持“放管服”結合、堅持政策落實落地的原則，以達到調動科研人員積極性、完善科研經費管理、營造良好科研工作環境的目的。與原政策相比，新科研項目資金管理政策在以下方面存在變化：

（一）在科研經費管理權限方面的變化

新政策擴大了高校在經費管理方面的權限，提倡放管結合。具體來說，新政策在項目預算調劑自主權，勞務費分配管理自主權，間接費使用管理自主權，結轉結余資金按規定使用自主權等方面，賦予了高校更大的權限，更方便高校靈活進行管理。同時在會議差旅費、儀器設備采購以及基建項目管理方面，也賦予了高校更大的自主權，擴大了高校的管理權限。

（二）在改善管理與激發創新方面的變化

新政策通過一系列措施松綁科研經費管理，同時加大激勵力度，以此激發科研人員創新創造活力。首先，新政策簡化了預算編制科目，下放了預算調劑權限，賦予了項目承擔單位自主調劑預算的權力。其次，新政策通過提高間接費用比例、放寬勞務費限制、改進結余資金留用方式等措施，加大了績效激勵力度，體現了對“人”的重視和支持，以此提升科研人員從事科研工作的積極性。

（三）在簡化程序與減輕負擔方面的變化

新政策制定了多項措施簡化科研經費管理程序，減輕科研人員工作量。在預算管理方面，合并了會議費、差旅費、國際合作與交流費科目，簡化了預算科目。在政府采購方面，高校可自行采購科研儀器設備，自行選擇儀器設備評審專家，簡化了政府采購預算調整和采購方式的審批流程。在基本建設項目管理方面，簡化了高校基本建設項目審批手續，縮短了審批周期。

二、新政策下高校科研經費管理存在的主要問題

新的科研項目資金管理政策組織實施半年多以來，對高校科學管理科研經費工作起到了積極促進作用。但是新政策下的高校科研經費管理工作中仍舊存在著一些問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）相應制度的制定和執行不力

貫徹新科研項目資金管理政策需要各高校制定相應的政策予以明確、落實，高校需要根據政策精神修改一系列相關的規章制度。目前很多高校這方面工作的進度遲緩，制度制定和實施的速度較慢。除此之外，高校目前還普遍缺乏科研經費的內部公開制度、詳細的預算調劑制度以及科研財務助理制度等具體制度，這導致高校在科研經費內部公開、科研項目預算調劑等方面的工作中缺乏必要的指導文件，容易留下管理不嚴的漏洞。而且，由于科研經費歷來是外部審計、監察重點關注的內容，使財務人員養成了對科研經費支出從嚴管理的習慣，財務人員出于謹慎原則傾向于采取“凡是沒說行的都不行”的原則處理問題，從而導致科研人員仍然存在科研經費管理“過嚴過死”的感覺。

（二）科研經費分類管理不精細

不同項目的科研經費根據其所屬的學科不同，經費支出也具有不同的特點。目前，我國很多高校的科研經費管理辦法都是簡單地將科研經費劃分為縱向科研經費和橫向科研經費，沒有進一步按學科特點分類制定制度。這就容易導致高校對科研經費的管理過于簡單粗放，在編制科研經費預算時忽略項目自身的特點，使得科研人員難以按照實際需求安排科研活動支出。

（三）預算的管理功能沒有充分得到發揮

我國高校的科研經費雖然已經實行了全面預算管理，但是預算管理方面還存在著編制不夠科學合理、預算執行剛性不足、預算調整過于頻繁隨意等問題。由于科研經費的預算編制往往是由項目實施部門完成，預算編制人員通常不具備足夠的專業財務知識，難以對預算的科學性進行正確判斷，這就容易影響預算管理功能的發揮。

此外，預算編制科目與會計科目之間還存在著科目銜接問題，影響了預算控制功能的實施。根據要求，科研經費需要按照預設的預算科目申報預算，而會計核算需要通過會計科目加以反映。預算科目和會計科目之間并非是完全一一對應的關系，由此導致高校在預算支出控制上存在問題。例如，新政策合并了會議費、差旅費、國際合作與交流費的預算科目，而會計核算時這些費用是通過多個會計科目分開核算的，會計科目和預算科目之間是多對一的關系。財務部門難以通過一個預算科目實現對多個會計科目支出的控制，這就給預算控制帶來了困難。

（四）績效考評制度不夠健全

國內高校的科研經費管理還存在著績效考評機制不健全、缺乏綜合評價的問題。目前國內高校科研經費的績效考評工作基本都是從全校角度出發，考評停留在校級層面。對于校內不同的科研項目，高校還缺乏具體可行的績效考評辦法，對項目的執行效果和科研成果價值予以科學評價。這就容易滋生項目承擔者對科研經費的使用效果缺乏關心，對財政資金的效率不夠關注等問題，導致高校的科研項目資金使用效率低下，科研成果價值偏低。

（五）人員費支出限制過嚴

人員費支出是科研經費審計的重點內容，也是比較容易出現虛假腐敗的地方。由于人員費支出缺乏發票等原始票據作為依據，財務人員難以判定其支出情況是否真實，支出的標準是否合理。因此財務部門容易出于減少審計問題的考慮，限制人員費支出的比例。有的高校雖然在制度中沒有明確對科研經費支出中人員費的比例加以限制，但在實際工作中卻存在著隱性的“紅線”，通過控制預算等方式盡量減少人員費的發生。

此外，由于制度原因，我國高校的科研工作大部分是教師在教學工作之外額外承擔的任務，對這部分額外付出的勞動，教師有獲得報酬的需求。由于科研工作主要依賴科研人員的腦力勞動進行，高校教師為從事科研工作往往需要付出比其他人更多的時間、精力，因此產生獲得報酬的期望也是合理的要求。新政策中并沒有明確說明科研經費的直接費用可以用于支付在職人員費用，在激發教師科研熱情方面尚有欠缺。

（六）信息化水平相對落后

提高信息化管理水平是促進科研經費管理工作科學高效、公開透明的重要保證。很多高校目前存在科研信息管理系統和財務信息系統兩個不同的平臺，二者分屬不同的開發單位，分別由不同的科研管理部門使用。由于技術環節等方面的原因，系統間數據的互聯互通還存在一定問題，難以實現數據共享，影響到科研經費管理效率的提升。

三、加強高校科研經費管理的對策建議

（一）完善制度建設

為確保新政策得到切實有效的落實，需要各高校制定一套完善的管理制度，為科研經費管理能夠合理有效進行提供有力保障。各高校應從政策制定的原則出發，結合本校的實際情況，建立健全科研經費管理制度。通過相關部門間的互相協調，加快科研經費管理制度的建設，研究制定內部公開制度、預算調劑制度、科研助理制度等缺失制度，確保新政策重視科研工作、激發科研熱情的初衷得以實現。

（二）科學管理科研經費

提高高校科研經費的管理水平，對科研經費實施精細化管理是目前社會的大勢所趨。高校可以根據自身科研工作的特點和需求，細化經費管理制度，對校內科研項目數量較多、金額較大的學科實行分類管理，有針對性的制定分類管理細則，明確管理要求。對不同類型學科科研經費支出的比例，可以在政策允許的范圍內根據其所屬學科的特點靈活規定，使其能更充分的滿足項目需求，以此掃清科研工作的障礙，使科研人員能夠潛心從事科學研究。

（三）加強預算管理與控制功能

針對高校科研經費管理中預算的管理與控制功能沒有充分得到發揮的問題，高校可以從制度、溝通、審核幾個方面入手加以解決。制度即通過制定、完善科研經費的預算管理制度，減少管理上的缺失和漏洞，使對科研經費的預算編制、執行、調整等工作有據可依，有的放矢。溝通指針對科研項目預算編制人員財務知識不足的問題，主動加強財務部門與科研管理部門、項目實施部門之間的溝通，聽取科研人員的意見和困難，通過相互協調解決問題。審核指財務部門的預算管理人員需要以專業人員的眼光和要求對項目實施部門報送的預算加以嚴格審核，對其中的不合理不合規之處予以整改，以便充分發揮預算的管理功能，盡可能從預算環節杜絕違規情況的產生。

針對預算科目與會計科目難以完全對應的情況，可以考慮仿效會計科目的分級制度設立二級預算科目，通過二級預算科目實現與會計科目的對應，以此解決財務部門難以進行預算控制的問題。同時，財務部門應賦予經費使用單位對二級預算科目自主調整的權限，使經費使用單位可以根據需要在一級預算科目可用預算金額的范圍內自主調整二級預算科目間的預算數，以此滿足使用單位自主調劑預算的需求。

（四）建立健全績效考評體系

首先，高校應建立學校內部的科研項目績效考核體系，制定合理可行的績效考評辦法，使科研經費的績效考核工作由校級層面落實到具體的每個項目，以此提升科研人員的經費管理意識，提高科研項目資金的使用效率。高校的科研經費績效考評辦法應確保其客觀性和可行性，考評結果能夠對科研項目的執行情況進行科學有效的反映，達到監督和激勵的效果。

其次，高校應聯合各科研經費管理部門，加大對科研成果價值的重視，并制定與科研成果價值掛鉤的獎懲措施，以此確保科研成果的實用性，避免科研經費的浪費。科學研究本質的目的是為了產生有價值的成果，確保科研成果具有價值才是高校科研經費管理最應關注的問題。對于科研成果價值的評價可以參考美國高校的制度，采用同行評價的方法，通過聘請一定數量的行業內與研究人員無利害關系的高水平專家學者，對科研成果進行匿名評審、綜合評價。結合評價結果的好壞，對科研人員采取一定的獎懲措施，這些獎懲措施應不僅局限于本次科研課題，而且可能會對其今后的科研經費申請產生影響。

（五）進一步放松人員費支出限制

一方面，高校應通過制度明確科研經費人員費的支出比例，通過培訓宣講加強財務人員和科研人員對新政策的理解，在實際工作中杜絕人員費支出隱性限制的存在。另一方面，高校應充分尊重在職在編人員為科研工作付出的腦力勞動，理解在職在編人員渴望腦力智力付出得到回報的需求。政府層面也應考慮到我國高校的實情和在職在編人員的需求，松綁對在職在編人員獲取科研勞務費的限制。在這一方面，廣東省和湖南省目前已經制定了相應的政策措施，明確省級科研項目可以在直接費用中開支在編人員費用，起到了帶頭作用。

（六）加強科研經費管理信息化建設

由于科研經費管理涉及到科研管理部門、財務部門、項目實施部門等多個部門，高校應協調各方需求，加快做好財務信息系統和科研信息管理系統的對接工作，實現數據互通，信息共享。此外，高校還應充分發揮互聯網的便利性，建立科研、財務、科研人員三方信息共享服務平臺，通過服務平臺實現科研項目預算編制、預算調整、項目決算、資金使用情況、項目執行情況等信息的共享，實現信息公開、制度公開、互動交流等功能，暢通日常溝通管理和服務渠道，使“放管服”精神徹底得到落實。

參考文獻

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