領會新要義 謀劃新思路 探索新路徑

□紹興市國土資源局黨委書記、局長 陳偉軍

領會新要義 謀劃新思路 探索新路徑

□紹興市國土資源局黨委書記、局長 陳偉軍

耕地是我國最為寶貴的資源，具有生產生活生態等多種功能，耕地足則基礎牢、耕地穩則社會安、耕地優則生態好。從耕地保護工作的歷史脈絡來看，20年前中發〔1997〕11號文提出了最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度；時隔20年，中共中央、國務院發布《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（以下簡稱《意見》），就關系國家大局和民族生存發展大計的耕地保護工作做出新的重大部署，系統構建新時期耕地保護制度框架體系，為做好當前和今后一個時期國土資源工作提供了行動綱領。可以說，《意見》的出臺，對紹興的耕地保護工作而言，是機遇也是挑戰，必須精準把握《意見》精神，進一步推進耕地保護工作再上新臺階。

一、準確領會新要義，把握耕地保護工作新要求

當前我國正處于工業化、城鎮化的快速推進階段，保護耕地的壓力越來越大，保障國家糧食安全的任務越來越重。習近平總書記高度重視耕地保護工作，對加強和改進耕地保護工作多次作出重要指示批示。《意見》的出臺，充分表明了中央加強耕地保護的堅決態度、守住耕地的堅定決心。抓好《意見》的貫徹落實，必須準確把握中央精神，領會其核心要義。

1.要充分認識加強耕地保護和改進占補平衡的重要意義

必須充分認識到加強耕地保護和改進占補平衡是保障國家糧食安全、加強生態文明建設、保護農民利益的迫切需要，是解決新常態下占補平衡政策面臨的資源枯竭、空間錯配等問題，增強耕地保護政策與經濟發展適應性的必然需求，也是各級黨委政府必須履行的政治責任。

2.要準確把握加強耕地保護和改進占補平衡的基本要求

要堅守耕地紅線不突破、糧食生產能力不降低、農民利益不受損“三條底線”，突出加強土地規劃管控、嚴格永久基本農田劃定、加強耕地質量建設保護“三個重點”，做到占補平衡落實到位、補充耕地統籌把關到位、新增耕地質量驗收到位“三個到位”。

3.要深刻領會加強耕地保護和改進占補平衡的豐富內涵

《意見》根據“五位一體”總體布局新要求，首次將耕地的生態保護建設與堅守耕地數量質量紅線放于同等地位，明確“著力加強耕地數量、質量、生態‘三位一體’保護”。這是耕地保護理念和制度的重大創新，是我們做好新時期耕地保護的重要使命，必須積極踐行。

二、深入謀劃新思路，做好耕地保護工作新文章

《意見》分6個部分共20條，圍繞實現耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，系統提出了加強耕地管控性、建設性、激勵性多措并舉保護政策，進一步增強了政策的系統性、協同性和可操作性。結合紹興實際，我們必須著力做好五篇文章。

1.以少占不占為根本，做好“管”的文章

加強耕地占用源頭管控，促進節約集約高效用地一直是紹興努力的方向。近年來，紹興市一方面嚴格實行“以空間定計劃、以占補定計劃、以項目定計劃”的規劃計劃管控機制，抓好耕地保護的“龍頭”；另一方面，認真實踐行“畝產論英雄”理念，市本級和柯橋區、諸暨市、新昌縣先后成功創建全國國土資源節約集約模范市、縣（市），2015年以來，共消化批而未供土地33966畝，盤活存量建設用地19947畝，完成城鎮低效用地再開發18956畝。《意見》的出臺更進一步強化了耕地“嚴保嚴管”的工作基調，進一步突出了規劃整體管控和用途管制、劃定永久基本農田促進開發邊界落地、提高占用永久基本農田的門檻等管控性保護管理舉措，進一步擰緊了建設占用耕地的“水龍頭”。

2.以占補平衡為重點，做好“調”的文章

落實耕地占補平衡是加強耕地保護的重中之重。《意見》提出要構建“縣域平衡為主、省域調劑為輔、國家適度統籌為補充”的占補平衡新格局，落實耕地占補平衡任務，確保補足補優。這方面，紹興和浙江已進行了有益嘗試。在紹興市內，建立了耕地占補平衡利益共享機制，在資金換指標的最基本交易方式下，通過多種形式進行指標交換互享，實現了占補平衡指標的市內共享調劑。在浙江省內，省級指標調劑平臺為紹興市提供了有效的旱地指標調劑途徑，保障了市內重點項目及時落地。但是，要真正系統構建《意見》提出的占補平衡新格局，還需要結合實際，攻堅克難、深入探索、積極創新。

3.以質量提升為目標，做好“建”的文章

為落實中央補充耕地量質并舉的要求，近年來，紹興大力推進土地整治與高標準農田建設。“十二五”期間全市共建成高標準農田122.33萬畝，2015年以來竣工并通過驗收墾造耕地項目369個，新增耕地2.48萬畝，其中實現新增水田1.15萬畝，水田占比大幅提高；共立項旱改水質量提升項目196個，面積達4.76萬畝，有效彌補了建設占用優質耕地造成的產能損失。《意見》進一步強化了高標準農田建設、耕作層剝離再利用、耕地修養生息等耕地質量建設要求。從提升耕地產能出發，新時期在嚴控耕地用途改變的同時，必須更加重視質量建設。

4.以利益調節為核心，做好“補”的文章

耕地保護責任要落實，關鍵要理順背后的利益關系，就是要讓保護耕地的地區不吃虧、讓保護耕地的群眾得實惠。紹興市在2016年9月底就建立了耕地保護補償機制，通過設置嚴格補償地塊、嚴格補貼標準、嚴格支出審核三道關口，加大耕地保護績效對補償資金發放的約束力，目前已累計發放村級耕地保護補償近億元。《意見》明確提出，加強對耕地保護責任主體的補償激勵，推進各級涉農資金整合，加大耕地保護補償力度。紹興市將進一步健全耕地激勵性保護，充分調動基層和農民保護耕地的積極性，促進區域城鄉統籌發展。

5.以壓實責任為手段，做好“督”的文章

為推動各項政策的落實，《意見》同時提出了一系列監管考核措施，如首次提出“實行耕地保護黨政同責、對履職不力、監管不嚴、失職瀆職的，依紀依法追究黨政領導責任”，首次提出“耕地保護責任目標考核結果作為領導干部實績考核、生態文明建設目標評價考核的重要內容”。在構建耕地保護共同責任機制上，紹興市早在2011年就建立了耕地保護共同責任機制，印發了《關于建立健全耕地保護共同責任機制全面推進耕地保護工作的意見》，厘清了各級黨委、政府、各部門、基層村組和農戶在耕地保護中承擔的具體職責。但在具體執行上與《意見》要求還有一定差距，今年是國土資源系統“責任落實年”，我紹興市將及時修改完善責任機制，切實從嚴壓實耕地保護責任。

三、積極探索新路徑，實現耕地保護工作新發展

《意見》立足目標導向和問題導向，明確了更加系統、完善、成熟的耕地保護制度，改革和創新了更加切實可行的占補平衡方式，對地方來說無疑是一份“上接天線，下接地氣，務實管用”的好文件。貫徹落實好《意見》，就是要以嚴謹務實的作風，在嚴管嚴保上找差距、下實功，在落實占補平衡上既堅守原則、又正視差別，因地制宜、統籌高效推進耕地保護工作。

1.積極推進耕地墾造，持續提升耕地質量

依據《全國土地整治規劃（2016-2020年）》和《浙江省土地整治規劃（2016-2020年）》，全面調查后備資源情況，深入分析墾造耕地和耕地質量提升潛力，積極推動土地整治規劃調整完善，編制完成“十三五”規劃方案。以實施“611”耕地保護工程為契機，規范開展墾造耕地、農村建設用地復墾等工程，力爭全市 “十三五”期間實現新增耕地5.2萬畝以上。通過渠系配套、道路建設、土壤改良，力爭“十三五”期間再建設高標準基本農田18萬畝，確保數質并舉落實耕地占補平衡。

2.積極深化改革創新，有效調動基層主體積極性

建立完善增減掛鉤節余指標跨縣交易機制，繼續深化市域內指標互流互通，按照即將出臺的省級節余指標交易和收益管理辦法，全面摸排市域內農村土地整治資源，在充分調查全市增減掛鉤指標結余和需求情況、指標產出成本、資源保護成本基礎上，適時建立市級增減掛鉤節余指標交易平臺，引導節余指標用于住商和產業類用地項目，有效調動農村集體經濟組織和農戶參與農村土地綜合整治的積極性，促進新農村建設和城鄉統籌發展。抓住新增建設用地有償使用費由政府性基金預算轉列為一般公共預算契機，積極推進新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、用于農業土地開發的土地出讓收入、土地復墾費和其他涉農資金整合，探索建立“統籌安排、綜合打造、集中投入”的全方位整合機制，切實加大土地整治投入，努力實現“投入科學、安排規范、使用高效、運行安全”的資金管理目標。

3.積極探索耕地產能評價，因地制宜實施占補平衡

探索通過建設項目占補審查及開展年度區域耕地產能考核，在確保轄區內耕地及水田面積不減少、總耕地產能不下降的前提下，按照“差別化、算大賬”的思路建立“點面結合”占補平衡落實機制，以緩解單個項目耕地占補質量等級差壓力，并提高地方政府建設高標準基本農田積極性。

▲▲紹興整體照片