我國新一輪海洋功能區劃生態環境目標實施效果評估技術研究

董月娥，徐偉，莊恒國，張盼盼，滕欣

（1.國家海洋技術中心 天津 300112；2.中國汽車技術研究中心 天津 300112）

我國新一輪海洋功能區劃生態環境目標實施效果評估技術研究

董月娥1，徐偉1，莊恒國2，張盼盼1，滕欣1

（1.國家海洋技術中心 天津 300112；2.中國汽車技術研究中心 天津 300112）

海洋功能區劃是海洋環境保護的一項基本制度，海洋功能區劃生態環境目標實施效果評價對于總結實施經驗、改進區劃環境管控目標和完善區劃環境保護制度具有重要的意義。文章系統地分析了我國新一輪海洋功能區劃生態環境的主要目標、環境保護要求、保障措施等，界定了區劃生態環境目標的評估范圍。采用基于GIS技術的分析方法，設計了對應關系分析、區劃生態環境目標實現程度分析、環境變化趨勢分析及影響關系分析等關鍵環節，探討了各區劃生態環境目標在多個環節、不同情況時的合理性，構建了一套我國新一輪海洋功能區劃生態環境目標實施效果評估方法和流程，為開展各級區劃生態環境目標實施效果評價提供了技術支撐。

海洋功能區劃；生態環境目標；評估

1 引言

新一輪海洋功能區劃編制工作于2009年啟動，2012年3月，國務院正式批準了《全國海洋功能區劃（2011—2020年）》（以下簡稱《區劃》），10月，沿海11個省、市、自治區劃獲批［1］。為保障海洋生態服務功能得到有效發揮，《區劃》提出了“在發展中保護、在保護中發展”的理念，并以堅持和實現“五個用海”作為實施的戰略定位，確立了以自然屬性為基礎、保護環境為前提等6項基本原則，在生態環境方面設立了海洋保護區建設、海洋生態環境修復等多個定量和定性的實施目標，并進一步制定了強化海洋環境保護和生態建設的保障措施，對所有劃定的海洋基本功能區提出了海洋環境保護要求。《區劃》專門在生態環境方面提出了定量和定性的實施目標［1］，同時，各省級海洋功能區劃均提出了管轄海域的生態環境相關目標、海洋基本功能區的環境保護要求等。當前，區劃實施過半，為全面掌握生態環境目標實施效果情況、科學評價區劃實施對海洋生態環境的影響，進而為海域管理提供環境管控目標、要求等政策建議，亟須組織開展區劃生態環境目標實施效果評估，而科學的評估方法和完善合理的評估流程是評估工作首要解決的關鍵問題。

2 評估的必要性

20世紀70年代初，澳大利亞、美國、加拿大等國家以及聯合國教科文組織政府間海洋學委員會等相繼開展了海洋空間規劃管理研究，對規劃評估的需求和重視程度逐步增強。1975年澳大利亞政府宣布大堡礁為海洋公園，2003年出臺《大堡礁海洋公園法》，頒布大堡礁海洋公園規劃，在規劃制定期間進行過大規模的評估和調整，并制訂了監測方案，確定了監測指標，在規劃實施過程中采用風險管理的方法，對監測結果和規劃實施情況進行評估，根據監測和評價情況對規劃適當調整［2］。1977年美國夏威夷州實施海岸帶管理計劃（Hawaii Coastal Zone Management Program），并制定了YEARLY ACTIVITY PLAN（YAP）進行年度評估，根據評估結果調整計劃［2］。2009年，聯合國教科文組織政府間海洋學委員會出版了《Step－by－Step Approach toward Ecosystem－based Management》（《循序漸進的海洋空間規劃》），詳細地闡述了海洋空間規劃評價的步驟和方法［3］。

相對來說，我國的海洋功能區劃評價起步較晚。《海洋功能區劃管理規定》（國海發〔2007〕18號）規定：“海洋功能區劃批準實施兩年后，縣級以上海洋行政主管部門對本級海洋功能區劃可以開展一次區劃實施情況評估”。2009年編制《區劃》時，開展了全國海洋功能區劃實施評價。岳奇等開展了新一輪海洋功能區劃實施評價方法及指標體系研究［4］，董月娥等開展了基于GIS的海洋功能區劃實施評價方法研究［5］，徐偉等對全國海洋功能區劃實施評價進行了研究，構建了以區劃目標實現程度、區劃落實情況和各海域開發利用情況等為框架的評價體系和評價指標［2，6］；黃沛構建了以海洋功能區劃目標實施情況、海域空間布局情況、公眾對海洋功能區劃的滿意程度3個領域，初步建立了海洋功能區劃實施評價的等級指標，形成了定量化的海洋功能區劃實施評價方法體系［7］。楊山、張武根、李榮軍基于江蘇省海洋功能區劃，利用效用函數研究了海洋功能區劃實施評價的指標體系和方法，表明效用函數綜合評價法評價結果與現實情況吻合度高［8］；李鋒提出了海洋功能區劃實施評價的分類和理論基礎［9］；劉洋、豐愛平、吳桑云等提出了海洋功能區劃實施評價方法和實證研究［10］。目前針對區劃生態環境目標實施效果評價的研究比較少，有待進一步深入和拓展，建立一套綜合評估方法。

區劃生態環境目標實施效果評估，是指根據一定的標準，運用一定的方法，對海洋功能區劃生態環境目標實施的過程和結果進行分析、比較與綜合后作出的一種價值判斷。區劃評估是我國的一項管理要求。2012年，《國務院關于全國海洋功能區劃（2011—2020年）的批復》中明確要求“海洋局會同有關部門要認真落實《區劃》實施的各項保障措施，對《區劃》執行情況進行跟蹤評估和監督檢查”［1］。評估貫穿于區劃編制—實施—修編整個過程，是海洋功能區劃管理的重要環節，不僅為管理人員提供輔助決策信息，使其從實踐中總結經驗與不足，還為各級政府及資助機構提供監督檢查的參考依據，幫助其掌握功能區劃管理工作的成效。另外，評估是了解海洋可持續發展和生態文明建設程度的手段。海洋功能區劃作為海洋可持續發展和生態文明建設的美好愿景，能否成功實施決定了預期的經濟、社會和環境效益能否順利實現。

3 評估范圍

3.1 評估范圍確定的原則

按照突出重點、直接相關、體現共性、定量目標為主的原則確定區劃生態環境目標的評估范圍。

（1）突出重點原則。海洋功能區劃涉及海洋環境保護的方方面面，評估很難涵蓋區劃涉及的所有內容。從直接反映區劃生態環境目標的角度出發，以各級區劃主要目標為主，分析其在實施過程中的發展機理。在此基礎上，綜合考慮海洋功能分區生態環境保護要求、重點海域的生態環境保護要求、實施保障措施中海洋環境保護等內容。

（2）直接相關原則。從各級區劃主要目標中提取生態環境目標時，將能夠直接反映海洋生態環境質量或與海洋生態環境質量關系密切的目標列為重點研究對象。在此基礎上，綜合考慮間接相關的目標。

（3）體現共性原則。從各級區劃主要目標、海洋功能分區生態環境保護要求、重點海域的生態環境保護要求、實施保障措施等內容中提取區劃生態環境目標時，選擇具有共性的、多次明確提出的、大多數省（自治區、直轄市）均覆蓋的內容，而其他局部的或區域性的則不作考慮。

（4）定量目標為主的原則。選取區劃生態環境目標時，以區劃生態環境目標中的定量目標為主，定性目標為輔，兩者相互結合。

3.2 評估范圍的界定

區劃在生態環境方面提出了多項實施目標，設立了海洋保護區建設、海洋生態環境修復等多個定量和定性目標，并進一步制定了強化海洋環境保護和生態建設的保障措施，而且對所有劃定的海洋基本功能區提出了海洋環境保護要求。

本研究依托區劃層級體系、分類體系、管控措施等，按照突出重點、直接相關、體現共性、定量目標為主的原則，確定區劃生態環境目標評估范圍，具體包括以下幾個方面。

（1）我國新一輪海洋功能區劃文本中制定了6項主要目標，每項目標均層層分解到沿海省（市、自治區），且下級區劃目標不低于分配的目標。國家制定的6項主要目標及各省級區劃對6項目標分解后設定的省級區劃目標，包括定量目標和定性描述目標兩類。上述目標中能夠直接反映海洋生態環境質量的目標是本項目評估的范圍之一。

（2）省級區劃對所有劃定的海洋基本功能區均提出了海洋環境保護要求，明確了生態保護重點目標及環境保護要求。因此，區劃登記表中明確提出的海洋環境保護要求，包括海水水質、沉積物質量和海洋生物質量等目標，也是本項目評估的范圍之一。

4 評估方法

采用基于GIS技術的評估分析方法，主要利用GIS的疊加分析技術［5］，將海洋功能區劃數據、海域開發利用現狀數據、海洋生態環境質量數據等進行疊加運算和分析，以快速獲取功能區位置、類型、面積、目標及要求、開發利用現狀、環境狀況等數據之間相關關系分析結果，從而實現對區劃生態環境目標完成情況的統計、分析。同時，對不同時序的區劃數據進行疊加計算與分析，能夠獲取各因子動態變化的過程，具有從結果評價到過程監測的重要意義。利用該方法進行評估的過程主要包括數據分類提取和數據分析整合兩部分內容。

4.1 數據分類提取

需要進行分類提取的數據主要包括：區劃生態環境目標的具體內容、保障措施、具體行動、保護要求等；反映區劃實施以來歷年生態環境目標完成情況、海域使用現狀和結構布局變化情況等相關資料；截至評價時點，當地的海洋環境質量狀況、沿海人口和經濟社會發展狀況、重要基礎設施用海狀況、涉海行業公報或普查成果等。

4.2 數據分析整合

數據分析整合是對收集的原始數據進行分析，并判斷其用途，將其轉換成有價值信息的過程，快速可靠的數據分析對評估結論的可信度至關重要。首先，進行數據質量控制，剔除錯誤數據和誤差大的數據；其次，進行數據類型和格式等的轉換，獲取符合數據分析處理要求的可靠數據；在此基礎上，進行數據分析和整合，包括疊加分析、空間分析、幾何計算等，目的是獲取區劃生態環境目標與實際完成情況之間的差異，獲得數據之間的關系或變化趨勢，形成結論、預見問題以及確定決策與解決方案。

5 評估流程

區劃生態環境目標實施效果評估技術流程如圖1所示，主要包括：資料收集，區劃生態環境目標集和海洋生態環境質量評價關鍵指標集的確定，對應關系分析，區劃生態環境目標實現流程及環境變化趨勢分析，影響關系分析，最后，總結評估結論，提出區劃生態環境目標合理性分析結果及建議，并給出影響海洋生態環境質量的可能原因及改善建議。

圖1 區劃生態環境目標實施效果評估技術流程

5.1 資料收集

需要收集的資料主要包括：我國新一輪海洋功能區劃成果資料，區劃實施情況相關資料，海洋生態環境質量評價資料，以及海洋生態環境質量影響因素相關資料等。

通過查詢海域動態監測網，搜集整理我國新一輪海洋功能區劃成果資料，主要包括國家級和省級區劃成果，其中，國家級區劃成果主要指《區劃》（文本），省級區劃成果主要包括沿海11個省（市、自治區）的區劃文本、登記表、圖件等資料。區劃實施情況相關資料主要通過咨詢管理部門、實地調研、問卷調研等方式獲取。借鑒海洋環境影響評價工作［11－13］、海洋環境質量公報以及近岸海洋生態健康評價指南［14］、海洋生物質量等相關標準［15－17］，并廣泛利用網絡、圖書館、會議等途徑，搜集整理國內外相關參考文獻［18－20］，包括期刊、專著、報告等技術資料，從上述研究成果中分析、整理、提取海洋生態環境質量評價指標以及海洋生態環境質量影響因素等相關資料。

5.2 區劃生態環境目標集的確定

分別將國家級和省級區劃成果中有關海洋生態環境的目標、措施、要求等進行挑選、歸類、分析和確定，并將確定結果刪除重復后進行合并，獲得區劃生態環境目標集（不同的評估區域，目標具體量值也各異，因此略去目標值），具體如表1所示。

表1 區劃生態環境目標集

續表

5.3 海洋生態環境質量評價關鍵指標集的確定

根據海洋環境狀況公報、海洋工程環境影響評價等分析研究中選用的評價指標，并綜合借鑒國內外參考文獻、評價標準、技術規程等資料，從海洋生態環境質量評價指標體系中進行篩選，提取較為成熟、公認、常用的能夠表征海洋生態環境質量的關鍵指標集（表2）。

表2 海洋生態環境評價關鍵指標集

5.4 對應關系分析

為了進一步剖析區劃生態環境目標對海洋生態環境質量的影響，現將區劃生態環境目標集（簡稱集合A），與海洋生態環境質量評價關鍵指標集（簡稱集合B）進行對應關系分析。

根據集合A與集合B的關聯程度，對應關系有以下4種情況：第一種情況是沒有與海洋生態環境質量評價關鍵指標集B相對應的區劃生態環境目標，即區劃生態目標缺失；第二種情況是集合A與集合B沒有關系，即設置的區劃生態環境目標與集合B沒有關系；第三種情況是集合A與集合B關系不大，即設置的區劃生態環境目標與集合B關系不大；第四種情況是集合A與集合B關系密切，即設置的區劃生態環境目標與集合B關系密切。在僅考慮海洋生態環境質量的前提下，對目標進行合理性分析，并提出建議，如建議刪減沒有關系的區劃生態環境目標，將關系不大的區劃生態環境目標調整為關系緊密的目標，并針對區劃生態環境目標中尚未體現的海洋生態環境質量關鍵指標，增設新的區劃生態環境目標。對第四種情況下的區劃生態環境目標則繼續進行實現流程分析。

5.5 實現流程及環境變化趨勢分析

對與集合B關系密切的區劃生態環境目標進行實現流程分析。明確用于保障區劃生態環境目標實現的措施、策略，以及保障其實現的具體行動，利用對比分析、調研、測算等方法，評價區劃生態環境目標實現的結果或程度。若評價結果顯示，不能實現預期目標的，應增加保障措施、落實具體行動或調整區劃目標等，以促進區劃生態環境目標順利實現。若評價結果顯示，能夠實現預期目標，則進一步開展區劃生態環境目標實現對海洋環境質量的影響分析。

利用海洋生態環境質量評價關鍵指標集，能夠獲得海洋生態環境質量綜合評價結果，時間序列的評價結果能夠反映海洋生態環境質量惡化、穩定和改善等變化趨勢，如區劃實施前、實施過程中、實施后的海洋生態環境質量變化結果。

5.6 影響關系分析

開展影響關系分析，即分析區劃生態環境目標順利實現，對海洋生態環境質量產生的影響。主要從影響機制、影響程度、原因分析及建議等方面進行分析。

影響機制分析，即分析區劃目標實現對海洋生態環境質量產生作用的原理和過程。區劃目標實施后能夠對海洋生態環境質量產生積極作用，這是我國新一輪海洋功能區劃預期實現的一項特定功能，為實現該功能，設計了配套的措施、策略、行動，用以保障系統結構中各要素在一定的條件下相互聯系、相互作用，順利運行并實現目標。

當區劃提出的環境保護要求得到落實、所需的必要條件獲得滿足、期望的人類行為發生變化時，區劃就可以實現預期的達標效果。可見，實施保障措施和具體行動是否得到有效落實是區劃實施成敗的關鍵，如果區劃執行結果實現或基本實現了預期目標，則說明至少該時期區劃在控制和執行這些目標上是有成效的。

影響程度分析，即分析區劃目標實現對海洋生態環境質量可能產生作用的程度。可將影響程度分為改善作用明顯、改善作用一般和改善作用較小等。在此基礎上，分析影響海洋生態環境質量的主要原因，分析區劃目標實施對海洋生態環境質量影響程度不同的原因，并提出改善建議，如多部門協作和多舉措并行等。

5.7 評估結論

根據區劃生態環境目標實施效果評估流程，可以提出區劃生態環境目標合理性分析結果及建議，包括：建議刪減沒有關聯的區劃生態環境目標；將關系不大的區劃生態環境目標調整為關系緊密的目標；針對尚未在區劃生態環境目標中體現的海洋生態環境質量關鍵指標，增設新的區劃生態環境目標；對于不能實現預期目標的，建議應增加保障措施、落實具體行動或調整區劃目標等，以促進區劃生態環境目標順利實現；對海洋生態環境質量產生積極作用的合理的區劃生態環境目標，應該繼續堅持實施；對于實施效果差、并未發揮預期作用的區劃目標，則應該詳細分析影響海洋生態環境質量的原因，提出改善建議，如保護海洋環境需多部門聯合、多舉措并行、長期堅持等。

6 結語

本研究在對區劃生態環境主要目標、管控要求、保障措施和技術體系分析的基礎上，開展了區劃生態環境目標實施效果評估技術研究。提出了突出重點、直接相關、體現共性、定量目標為主等確定評估范圍的原則，并將能夠直接反映海洋生態環境質量的區劃目標以及區劃登記表中明確提出的海洋環境保護要求界定為區劃生態環境目標的評估范圍。在此基礎上，選取基于GIS技術的分析方法，建立了一套能夠適用于本輪區劃評估的方法流程，主要包括：資料收集，區劃生態環境目標集和海洋生態環境質量評價關鍵指標集的確定，對應關系分析，區劃生態環境目標實現流程及環境變化趨勢分析，影響關系分析，目標合理性分析結果及建議等。

本研究基于國家級和省級區劃內容進行提煉、分析、總結，對本輪區劃生態環境目標實施效果評估工作具有一定的普適性，研究成果便于推廣，為開展各級區劃評估提供了一套新思路，利用該評估技術，不僅能夠全面掌握研究區域的區劃生態環境目標實施情況，還可以為未來幾年的海域管理提供生態環境管控目標、要求等的政策建議。今后將在此基礎上，根據數據可獲取性、可量化等原則，選取試點區域進行區劃生態環境目標案例評估分析，進一步修改完善區劃評估方法和程序，并為試點區域提供區劃生態環境目標合理性建議，進而為海域管理提供科學的政策建議。

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［5］ 董月娥，徐偉，滕欣.基于GIS的海洋功能區劃實施評價方法研究［J］.海洋開發與管理，2014，31（11）：27－31.

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［13］ 中華人民共和國國家質量監督檢驗檢疫總局，中國國家標準化管理委員會.海洋工程環境影響評價技術導則：GB／T 19485—2014［S］.2014.

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［15］ 中華人民共和國國家質量監督檢驗檢疫總局.海洋生物質量：GB 18421—2001［S］.2001.

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［20］ 陳克亮，陳朝華.歐盟近岸海域生態狀況綜合評價方法［C］／／中國環境科學學會學術年會論文集.北京：中國環境科學出版社，2011：316－320.

The Assessment Technology for the Effects of the Eco－environment of China’s New Round Marine Functional Zoning

DONG Yuee1，XU Wei1，ZHUANG Hengguo2，ZHANG Panpan1，TENG Xin1
（1.National Ocean Technology Center，Tianjin 300112，China；2.China Automotive Technology and Research Center，Tianjin 300112，China）

Marine functional zoning is a basic system of marine environmental protection.The evaluation of effective implementation of marine functional zoning on ecosystem is meaningful，especially to summarize the implementation experience，improve the zoning environmental management target and perfect the system of the zoning environmental protection.This paper analyzed the main objectives，the requirements of environmental protection and the safeguard measures of the new round of marine functional zoning in China systematically，and defined the evaluation scope of zoning ecological environment.By using the GIS analysis method，some critical links were designed，such as correspondence analysis，the accomplished degree analysis of complementing the ecological environment，the trends analysisabout environmental change and the analysis of influence relationship.The rationality of ecological environment target of each zoning in several aspects and different situations was discussed，and a set of assessment methods and processes was constructed，which is important to evaluate the implementation effect of the eco－environmental goals.

Marine functional zoning，Eco－environmental goals，Assessment

P74

：A

：1005－9857（2017）07－0013－07

2017－01－15；

：2017－05－25

2015年度中國海洋發展研究會重點項目“我國新一輪海洋功能區劃生態環境目標實施效果評估”（CAMAZD201504）；2015年度公益性科研項目子任務“基于生態系統的區劃實施效果評價技術與輔助決策系統開發”（201505001－5）；2016年度國家海洋局資助項目“全國海洋主體功能區有關專題研究”（Y21602038）.

董月娥，工程師，碩士，研究方向為海域海島監測與評價技術研究