公私合作(PPP)項目提前終止致因模型研究

張紅平，葉蘇東

(北京交通大學經濟管理學院，北京 100044)

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公私合作(PPP)項目提前終止致因模型研究

張紅平，葉蘇東

(北京交通大學經濟管理學院，北京 100044)

本文在識別PPP項目提前終止影響因素的基礎上，把影響因素劃分為基本影響因子和階段表現因子，建立了基本影響因子通過階段表現因子綜合作用導致PPP項目提前終止的結構方程模型，并對其進行了實證檢驗。研究結果表明，“組織”和“制度”風險因素對關系終止的影響作用最大，“市場”和“環境”風險因素對實體終止的影響作用最大，“建設風險”發生實體終止的系數要高于“運營風險”，而“運營風險”發生關系終止的系數要高于“建設風險”。雖然關系終止發生的頻率要高于實體終止發生的頻率，但是實體終止導致項目損失的程度要大于關系終止導致的損失程度。

公私合作項目；提前終止；致因因素；結構方程模型

一、引 言

近些年，國家出臺了一系列政策鼓勵社會資本參與市政公用事業產權制度和經營方式的改革中，我國PPP模式有了迅猛發展。然而，由于PPP項目自身具有的生命期漫長、合同關系復雜、利益相關方多等特點，我國PPP項目提前終止事件時有發生，例如長春匯津污水處理廠項目和深圳梧桐山隧道項目均因建設成本嚴重超支、建設工期延誤等問題提前終止了PPP協議[1][2]。提前終止是指PPP項目未達到特許經營協議中約定的移交日期而提前終止特許經營協議的行為[3]。它包含關系終止和實體終止兩個層面，關系終止是指政府部門與簽約項目公司之間的特許經營協議終止，項目由政府回購或由新的項目公司運營；實體終止是指PPP項目無法繼續建設或運營，整個項目被取消[4]。關系終止和實體終止是PPP項目提前終止的直接表現，在PPP項目進行提前終止談判的過程中，準確識別項目提前終止的風險因素是界定提前終止責任、確定合理補償的基礎[5]。同時，對失敗項目或出現問題的案例進行分析總結，分析其表現特征，找出其中的規律，對今后PPP項目的實踐操作更有指導價值。因此，研究PPP項目提前終止影響因素及其表現特征是十分有必要的。

目前學術界對PPP項目提前終止影響因素的研究多采用案例分析的方法進行。如宋金波等采用多案例研究的方法認為公眾反對、政府履約不力、政府征用、項目公司違規違法行為、政策法規變動、同類項目競爭等都是導致BOT項目提前終止關鍵影響因素[5]。Belassi和Tukel[6]、Fortune和White[7]研究總結出無法實現預期收益、技術障礙、需求變更、管理不當等是項目提前終止的主要原因。黨偉[8]通過對以往研究成果的匯總和整理，識別出項目提前終止影響因素包括建設成本超支、工期延誤、項目公司違約、項目公司破產、產品/服務質量差、市場需求不足、法律變更、政策改變等。此外，學者亓霞等[9]、Talus[10]、汪小金和吳雪[11]、Dwivedi[12]、石磊和孫曉麗[13]、Xiong等[14]也做過相關研究。顯然，以上研究對PPP項目提前終止影響因素的研究已非常豐富，但缺乏采用實證研究等方法論證這些影響因素間的作用關系及其對PPP項目提前終止事件的致因機理。結構方程模型(Structure Equation Modeling，SEM)是一門建立、評估和檢驗模型多變量因果關系的研究方法[15][16]。運用結構方程模型的方法，可對PPP項目內外部風險因素的動態變化與項目提前終止的關系進行深入研究。因此，本文接下來將在以往學術研究成果的基礎上，采用結構方程模型的原理和方法，揭示PPP項目提前終止的致因因素及因素間的相互關系，以暴露和提示PPP項目提前終止的實質問題。

二、研究假設及概念模型建立

筆者對PPP項目提前終止的影響因素進行了歸納整理，通過探索性因子分析發掘出6個公因子，它們分別是：市場、制度、組織、環境、建設中止風險和運營不善風險。其中，“市場”因素是指能夠對項目收益活動構成影響的交易特征及條件；“制度”因素是指法律、體制等國家宏觀政治層面的規章或準則；“組織”因素是指政府領導機構、管理決策層面對PPP項目的影響；而“環境”因素側重于指自然或社會等不可抗力因素。

(一)“市場”因素對PPP項目提前終止的影響

基于文獻分析和專家訪談，本文歸納了導致PPP項目提前終止的“市場”因素包括4個觀測變量：市場需求變化X1、同類項目競爭X2、利率/匯率變化X3、項目自身特征X4。“市場”風險對PPP項目提前終止的影響主要表現為：特許經營所依據的外在客觀情況，如市場競爭加劇、技術革新、物價波動、資源枯竭等發生重大變化，這些外部條件的變化使得項目的預期收益不可能實現，嚴重者會導致項目不再具有實際意義而提前終止；此外，利率/匯率的變化也會造成PPP項目的收益嚴重受損，尤其是國際項目；此外，由于我國南北地質條件差異大，我國PPP項目存在著很大的地域特性，不適應項目地域特性的技術方案也必然會導致PPP項目運營受阻乃至失敗。

(二)“制度”因素對PPP項目提前終止的影響

“制度”因素包括5個觀測變量：體制落后X5、法律缺失X6、法律變化X7、風險分擔機制不合理X8、收費標準與調價機制不完善X9?！爸贫取憋L險對PPP項目提前終止的影響表現為：一是我國所有制改革起步晚，在管理體制上政企不分、體制落后，相關部門的一些官僚作風或腐敗行為會導致PPP項目審批手續繁瑣、管理程序龐雜；二是我國現有的PPP相關的政策及法律法規不完善，不同法律法規之間的一致性不高，導致PPP項目法律的適用性、可操作性不強；此外，若簽約時承諾的法律法規在項目運營期間發生變動，也會使得項目失去保障，面臨失敗的危機。三是如果在項目運行過程中，缺乏必要的收費調整機制、風險分擔機制或投資回報補償機制，也會導致PPP項目運營困難。

(三)“組織”因素對PPP項目提前終止的影響

“組織”因素包括4個觀測變量：信用風險X10、政策改變X11、政府決策失誤X12、監管不力X13?！敖M織”風險對PPP項目提前終止的影響表現為：由于PPP項目運營期長，地方政府官員可能面臨換屆、機構改革或組織戰略調整，不再支持原項目；有些情況下，政府出于付費能力等原因，不履行合同約定義務或難以兌現承諾，未按時足額向項目公司支付承諾的補貼費，或借用項目變相舉債，引發財政危機、信任危機；有的情況下，政府會出于科學的統籌規劃的需要，終止一個正在運營的項目，來為更重要的項目“讓路”，轉移現有項目的資源到新的項目中去。另者，部分政府監管不力，對PPP項目操作過程中的違法違規行為處罰力度不夠，特許經營者會因嚴重違法、犯罪行為而致使特許經營所生產的公共產品面臨無法供應的巨大風險。

(四)“環境”因素對PPP項目提前終止的影響

“環境”因素包括3個觀測變量：自然環境X14、社會環境X15、政治環境X16。“環境”風險對PPP項目提前終止的影響表現為：一是自然災害不可抗力(如洪水、暴雨、臺風、地震、海嘯等)致使合同提前終止；二是社會現象不可抗力(金融危機、政治暴動、恐怖襲擊等)致使合同提前終止；三是由于文化或節能環保意識以及安全理念、社會責任感等原因，如果正在運行中的PPP項目會對國家安全、防衛、環境以及公共秩序、公民的身體健康等造成威脅也會致使合同提前終止。

(五)“建設中止”風險對PPP項目提前終止的影響

建設階段的終止主要是指特許經營協議已生效，但尚未開始建設或已在建設但尚未完工。通過文獻綜述，建設中止風險包括5個觀測變量：融資困難X17、技術障礙X18、工程變更X19、成本嚴重超支X20、違法違約行為X21?！敖ㄔO中止”風險對PPP項目提前終止的影響表現為：一是經營者利用政府部門缺乏項目經驗進行幕后交易、行賄；用項目收費權質押或項目資產抵押獲得的商業銀行貸款來替代其應投入的資本金；將項目資金非法轉移、挪用、抽逃，造成項目建設資金斷鏈等，這些行為會對特許項目的安全運行造成影響，損害社會公共利益。二是經營者在建設期內成本嚴重超支、工期嚴重拖延，導致項目在經濟上不可行；項目技術方案落后，不能滿足市場變化的需要而被淘汰；經營者財務狀況、人員或設備等資質、資源條件發生重大缺失致使合同無法正常履行等，這些行為會導致項目無法繼續下去。三是政府部門讓項目公司承擔超出原合同義務的額外任務、設計變更或再融資的提出，如果雙方無法達成一致意見就會導致項目提前終止。

(六)“運營不善”風險對PPP項目提前終止的影響

運營階段的終止是指項目已經在經營但尚未達到特許經營協議中約定的期限。運營不善風險包括5個觀測變量：項目公司破產X22、產品/服務質量差X23、管理不當X24、重大質量/安全事故X25、物資供應風險X26。“運營不善”風險對PPP項目提前終止的影響具體表現為：項目本身在管理上非常糟糕，計劃不周，執行不力，監控不善，不得不在特許經營期滿前終止；特許經營者破產或無力清償，宣告倒閉；經營者擅自放棄經營；經營者在特許期一味追求利潤最大化而降低建設質量和運營期的產品/服務質量，提供的產品/服務不能滿足客戶需求；項目經營發生重大質量/安全事故，如污染物排放超標或重大環境污染事故等情況，給項目或社會環境帶來危害的風險等均會導致PPP項目提前終止。

根據以上影響因素的表現特征可以看出，“市場、制度、組織、環境”四個公因子同屬于導致PPP項目提前終止的外部影響因子，這些外在客觀環境的動態變化會直接或間接地影響著PPP項目的實施效果，本文將這4個外部影響公因子命名為“基本影響因子”；而“建設中止”和“運營不善”2個公因子同屬于導致PPP項目提前終止的內部影響因子，是PPP項目實施過程中的操作風險、執行風險，本文將這2個內部影響公因子命名為“階段表現因子”。在PPP項目漫長的全生命周期中，這6個公因子錯綜復雜，共同影響著PPP項目的實施效果。市場、制度、組織、環境四大“基本影響因子”貫穿著PPP項目實施的全過程，既直接作用于提前終止事件的發生，又間接地通過建設階段、運營階段影響著PPP項目的結果。根據馬克思主義哲學辯證唯物觀，外因是變化的條件，內因是變化的根據，外部致因因素通過作用于內部致因因素導致了最終后果的產生。根據這一理論，本文提出基本影響因子通過階段表現因子綜合作用導致PPP項目提前終止的致因機理，如圖1(左)所示。其中，基本影響因子是前提變量，階段表現因子是中間變量，最終后果是結果變量，前提變量通過中間變量綜合作用產生結果變量。

圖1 PPP項目提前終止致因機理及概念模型

基于上述致因機理的分析，本文構建圖1(右)所示的概念模型。在該模型中，外生潛變量有4個：市場風險、制度風險、組織風險、環境風險，將之視為前提變量。內生潛變量有2個：建設中止風險和運營不善風險，將之視為中間變量。結果變量是“PPP項目提前終止”，包括關系終止和實體終止兩種情況。其中“關系終止”變量由“合同/協議終止”來測量，“實體終止”變量由“項目放棄”來測量。同時，本文做出如下相應假設：H1：基本影響因子中，市場、制度、組織、環境因素與PPP項目提前終止有直接的正相關；H2：階段表現因子中，建設中止、運營不善因素與PPP項目提前終止有直接的正相關；H3：基本影響因子中的“市場、制度、組織、環境”因素與階段表現因子中的“建設中止、運營不善”風險因素之間有直接的正相關。

三、實證分析

(一)數據收集

本文分別從“市場、制度、組織、環境、建設風險、運營風險”角度，設計調查問卷收集實際數據，對上述模型予以檢驗。問卷包括兩部分，一是調查對象基本情況，二是PPP項目提前終止的致因因素調查。調研對象主要有工程與項目管理領域的相關專家學者、國內典型PPP項目的相關政府人員、項目公司管理人員、建設單位管理人員等。最終，調查問卷共發放387份，其中121未能收回，3份填寫不符合要求，共回收有效問卷263份，符合SEM分析關于樣本容量的要求[15][16]。問卷采用李克特(Likert)5級量表進行測量，從5(非常認同)到1(非常不認同)。利用SPSS21.0軟件對問卷進行描述性統計分析，測試各題項的極大值、極小值和均值。統計結果表明，各觀測變量的均值范圍為3.1～4.4，表明調查者對問卷中PPP項目提前終止的風險因素比較認同。

(二)信度分析

本研究使用SPSS21.0軟件對調研數據進行信度檢驗。檢驗結果如表1所示。分析結果中，該調研數據的Cronbach’ Alpha值均大于0.7，說明潛變量所包含的各測量變量內部一致性較好，組合比較合理。

表1 問卷調研信度分析表

(三)效度分析

使用SPSS21.0軟件對問卷進行KMO和Bartlett球體檢驗，檢驗結果具體如表2所示。KMO值均大于0.6，且巴特利球體檢驗小于0.05，說明有共同因子存在，適合于因子分析[17]。運用主成分分析，計算各變量因素的因子載荷。發現各變量的因子載荷均大于0.5，說明樣本數據具有較好的效度。

表2 KMO樣本測度和Bartlett球體檢驗

(四)模型檢驗與修正

在對問卷進行信度和效度檢驗以及運用SPSS進行因子分析后，還需要對致因模型進行檢驗。采用AMOS21.0軟件最大似然法對初始模型進行估計，選用調整卡方、本特勒比較擬合指數(CFI)、均方根殘差(RMSEA)、標準化擬合指數(NFI)等幾個常用擬合指數來評價模型的整體擬合程度。如表3所示，本模型各擬合指數值與理想參考值存在一些差距，模型需要修正。

表3 結構整體擬合優度檢驗結果

AMOS提供兩種模型修正的方法，一種是刪除路徑關系不顯著的路徑，另一種是添加相關路徑。查看輸出結果，發現如下路徑關系的系數是不顯著的：“制度”到“建設”的路徑，“環境”到“關系”的路徑。刪除這兩條路徑后，重新估計模型。參考AMOS21.0提供的修正指數(Modification Indicts，MI)對模型進行修正。查看模型輸出結果中的MI項，發現“市場”和“制度”兩因子間的MI值為57.931，表明如果增加兩因子間的相關路徑，則會降低模型卡方值57.931。結合實際，良好的制度對市場的管理有很大的影響作用，最終會影響市場相關因子的改變；市場氛圍的惡化或改善也會相應導致國家和政府對制度的改革和調整，因此有必要增加此相關關系。

重新估計模型，在新的分析結果中繼續尋找較大的MI值，“市場”和“環境”兩因子間的MI值為23.526，表明如果增加兩因子間的相關路徑，則會最大限度地降低模型的卡方值23.526。結合實際，“市場”和“環境”之間確實存在著相關關系，因此考慮增加此相關關系。最終模型參數估計結果如圖2所示。

圖2 PPP項目提前終止致因模型參數估計圖

運用AMOS軟件最大似然估計法對其進行檢驗，修正后的結構整體擬合指數值較優，模型與數據擬合程度較好，達到最佳狀態。計算各潛變量之間的直接效應、間接效應以及總效應，部分計算結果如表4所示。

表4 各潛變量之間的效應關系

(五)實證結果分析

1、基本影響因子分析。“市場”、“制度”、“組織”、“環境”四因子與關系終止之間存在著正相關，其路徑系數分別為0.526、0.597、0.74、0.229。其中，“組織”和“制度”兩個風險因素對關系終止的影響作用最大。“市場”、“制度”、“組織”、“環境”四因子與實體終止之間存在著正相關，其路徑系數分別為0.788、0.633、0.622、0.765。其中，“市場”和“環境”兩個風險因素對實體終止影響作用最大。研究假設1成立。

2、階段表現因子分析。“建設風險”因子與關系終止之間存在著正相關(路徑系數0.433)，與實體終止之間存在著正相關(路徑系數0.536)。“運營風險”因子與關系終止之間存在著正相關(路徑系數0.396)，與實體終止之間存在著正相關(路徑系數0.167)。 “建設風險”發生實體終止的系數要高于“運營風險”，而“運營風險”發生關系終止的系數要高于“建設風險”。 研究假設2成立。

3、基本影響因子與階段表現因子間的相互關系分析。“市場”、“制度”、“組織”、“環境”四因子與“建設中止”風險之間存在著正相關，其路徑系數分別為0.455、0.186、0.451、0.441?！笆袌觥?、“制度”、“組織”、“環境”四因子與“運營不善”風險之間存在著正相關，其路徑系數分別為0.752、0.619、0.526、0.768。研究假設3成立。

4、最終后果分析。綜合計算“建設中止”和“運營不善”風險帶來的終止效應，關系終止發生的路徑系數為0.829，實體終止發生的路徑系數為0.703，可見關系終止發生的頻率要高于實體終止發生的頻率。綜合計算“市場”、“制度”、“組織”、“環境”、 “建設中止”和“運營不善”6個因子帶來的綜合終止效應，市場因素對PPP項目提前終止的綜合影響系數是1.314(0.526+0.788=1.314)，制度因素的綜合影響系數是1.23，組織因素的綜合影響系數是1.362，環境因素的綜合影響系數是0.994，建設風險綜合影響系數0.969，運營風險綜合影響系數0.763。各因素對PPP項目提前終止的綜合影響效應按從大到小排序分別是：組織、市場、制度、環境、建設風險、運營風險。

四、結論與討論

本文建立了一個結構模型探討PPP項目提前終止的影響因素及其相互之間的關系，通過檢驗和修正假設模型達到理想的結構整體擬合指數，計算出各潛變量之間的直接效應、間接效應以及總效應關系，并在圖2中用粗線表示出PPP項目提前終止驅動機理中的關鍵路徑。通過研究，本文發現：

(一)“組織”和“制度”風險因素對關系終止的影響作用最大，尤其是政府的政策支持及信譽保證對PPP項目公私合作伙伴關系影響非同一般，是PPP項目得以成功實施的最為關鍵因素。這在我國不少失敗的PPP項目均有所體現。如武漢湯遜湖污水處理項目一期建設完成后，政府承諾的相應配套管網及排污費等遲遲未能兌現，導致工廠一直閑置，最終以整體移交武漢市水務集團而告終[18]。而泰晤士水務出售上海大廠水廠股份則是由于政府部門審批程序繁瑣等原因，導致項目提前終止[19]。

(二) “市場”和“環境”風險因素對實體終止影響作用最大。市場需求的變化直接影響著項目收益。如果項目在運行過程中沒有保證項目唯一性，項目的市場收益就得不到保障。如在閩江四橋項目中，福州市政府曾向項目公司保證一定時期內的交通客流量，但在項目運營第七年，競爭性項目福州市二環路三期免費道路的正式通車使得大批車輛繞行閩江四橋收費站，項目公司收益急劇下降，年18%的投資回報率無法保證，而政府又不予兌現當初的承諾，雙方只得走上仲裁之路[20]。如果項目的運行破壞了原地區的生態平衡，污染環境，危害人體健康，就會遭到公眾反對，致使項目經營陷入困境。在青島威立雅污水處理項目中，威立雅集團麥島污水處理廠擅自將污水處理廠的回水管道接到了自來水主管道上，污染了自來水水質，遭到民眾反對[21]。江蘇吳江平望等垃圾焚燒發電廠因為可能對當地生態環境造成破壞，并對周圍居民產生影響，引發了公眾的強烈反對，最終導致項目停止建設[22]。

(三)研究還發現，“建設風險”發生實體終止的系數要高于“運營風險”，而“運營風險”發生關系終止的系數要高于“建設風險”。 但是，總體上，關系終止發生的頻率要高于實體終止發生的頻率。這是因為，1、由于項目公司或政府部門單方面的過失責任而停止建設或運營，一般會帶來關系終止，而不必然帶來實體終止；2、由于項目實施過程中頻繁的工程變更及重新談判，往往會因雙方無法達成統一意見而關系終止。需要注意的是，雖然關系終止發生的頻率要高于實體終止，但是關系終止不會導致項目交付不能，而實體終止往往導致項目交付不能。因此，實體終止導致項目損失的程度要大于關系終止導致的損失程度。

(四)將各因素對PPP項目提前終止的綜合影響效應按從大到小的順序進行排序，研究發現組織因素和市場因素位居前列?？梢姡谑袌?、制度、組織、環境、建設中止和運營不善諸多影響因素中，組織因素和市場因素對PPP項目提前終止的綜合影響效應最大。結合上述觀點，本文論證了一個重要的經濟學觀點：一個項目所在地的經濟基礎及其決定的上層建筑決定著項目實施的保障程度。前者“項目所在地的經濟基礎”指的是項目所依據的客觀環境，如市場需求變化、區域經濟發展，直接影響著項目收益，是決定項目成敗的關鍵。在市場氛圍良好、市場需求穩定、區域經濟發展態勢好的情況下，PPP項目的收益率普遍偏高，私人投資者不僅能夠收回投資，還能獲取合理的預期收益。但是，如果市場競爭、技術革新等外部條件變化，項目在運營期間發生重大需求風險，或者物價波動、資源枯竭等，就會使得PPP項目的市場收益得不到保障，嚴重者會導致項目不再具有實際意義而提前終止。后者“上層建筑”指的是項目所在地的政府行為，包括“自律”和“他律”兩方面。在“自律”方面，政府是PPP項目市場經濟活動的參與者，通過加強履約意識、完善責任追究機制和懲戒機制，努力打造誠信政府，保障私人投資者的合法利益。在“他律”方面，政府通過完善PPP 項目投融資市場法律規則、作好市場秩序的維護者和監管者，為PPP 項目的投資創造良好的組織支持和制度支撐環境。一方面，政府會通過“最小收益”等保證手段吸引和保障私人投資者投入到基礎設施的建設和運營中；另一方面，政府有效監管的職能并不因將私人投資引入到基礎設施建設領域而改變。在PPP合同履行不能或失去履行意義時，政府必須發揮有效監管的職能，或是督促特許經營者整改，或是收回其特許經營權，以避免進一步地損失，有力保護公共利益。

綜上，本文從一個較為新穎的角度對PPP項目中提前終止的風險因素進行了分析，得到了一些值得在實際風險管理中給予關注的結論。鑒于我國所有制改革起步晚，在管理體制上政企不分、效率低，不能適應基礎設施項目市場化運作的需要，筆者建議，在運用 PPP 模式前，必須打破原有部門或國企壟斷，建立必要的政府監管體制和誠信體制。擔保作為市場化進程中的一種重要的信用工具，完善擔保制度對于建立PPP模式提前終止預防體系將有重大意義。

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(責任編輯:風 云)

A Study on the Causing Factors for Early-Termination of PPP Projects

ZHANG Hongping, YE Sudong

(School of Economics and Management，Beijing Jiaotong University，Beijing 100044，China)

This article studies the critical factors for early-termination of PPP projects and analyzes the causal relationship among them.It first identifies the influencing factors causing early-termination of PPP projects (Abbreviated to “PET”), and then divide them into the basic factors and the stage-performance factors. It names the basic factors as the premise variables, the stage-performance factors as the intermediate variables, and nominates the two factors of relationship-termination and entity-termination as the consequence variables. It establishes a structural equation model, in which the premise variables generate the consequence variables via affecting the intermediate variables. Questionnaire is used for data collecting in this empirical study.SEM method is applied to test and modify the model. By calculating the effect of each variable, this research gains the following results: The "organization" risk factors and the "system" risk factors have the greatest impact on the relationship-termination, while the "Market" risk factors and the "environment" risk factors have the greatest impact on the entity-abandonment. Compared to the "operation phase", entity-abandonment is more likely to occur during the "construction phase" while relationship-termination is more likely to happen during the "operation phase". As the relationship-termination does not usually lead to delivery—while entity-abandonment usually does, it is important to realize that the dimensions of project failure caused by entity-abandonment are even more critical than those caused by relationship-termination.

Public-Private Partnership (PPP); Early-Termination; Causing Factors; Structural Equation Model

2016-09-13

國家自然科學基金項目(71171017)

張紅平(1981-)，女，湖北棗陽人，北京交通大學經濟管理學院博士生；葉蘇東(1962-)，男，湖北羅田人，北京交通大學經濟管理學院教授，博士生導師。

F294

A

1004-4892(2017)07-0104-09