我國小額貸款公司發展的法律問題研究

摘 要：近些年，小額貸款公司成為金融改革中的新興力量，不僅在促進民間資本發展、活躍金融競爭方面具有明顯優勢，還有利于金融制度創新和風險分散。但是，尚處于試驗階段的小額貸款公司也因制度不健全而在法律地位、資金保障機制、風險控制機制等方面遭遇困境。從現有的法律規范制度入手，有針對性地就小額貸款公司的現存問題進行分析并提出相應對策，能夠為小額貸款公司的健康發展提供有力的制度保障。

關鍵詞：小額貸款公司；法律地位；治理結構；風險控制

小額貸款公司是我國農村金融制度創新的產物，其在緩解農村資金短缺、支持農村金融建設以及拓寬中小企業的融資路徑等方面發揮著越來越重要的作用。從2005年6月我國開始第一批小額信貸的試點以來，小額貸款公司如雨后春筍般產生并取得了較快速地發展，這期間其在提高經濟效益和社會效益等方面效果顯著。然而，在我國小額貸款公司的試點實踐中也逐漸凸顯出諸多問題，例如，法律地位不明確、公司治理結構不合理、融資難等問題。因此，我們有必要重新審視小額貸款公司發展的相關法律問題，構建完善的法律制度，消除小額貸款公司發展所面臨的困境，以促進小額貸款公司健康、穩步地發展。

1 小額貸款公司概述

1.1 小額貸款公司的定義及特征

2008年中國銀監會和中國人民銀行聯合出臺了《關于小額貸款公司試點的指導意見》（銀監發〔2008〕23號），首次對小額貸款公司的性質、服務對象、監管主體等內容進行了明確。根據《指導意見》的規定，小額貸款公司是指由自然人、企業法人和其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司。

結合我國小額貸款公司的發展實踐，小額貸款公司具有以下特征：貸款對象主要是個人、農戶和中小企業；貸款流程相對簡單，擔保條件較低；貸款利率較高；貸款質量較高但好項目少。

1.2 小額貸款公司產生的背景

第一，政策背景。為了促進農村經濟的發展，在2004年、2005年、2006年連續三年的中央一號文件中已經先后提出“要從農村實際和農民需要出發，按照有利于增加農戶和企業貸款，有利于改善農村金融服務的要求，加快改革和創新農村金融體制”、“鼓勵在縣域內設立多種所有制的社區金融機構，允許私有資本、外資等參股。大力培育由自然人、企業法人或社會團體法人發起的小額貸款組織，有關部門要抓緊制定管理辦法。引導農戶發展資金互助組織，規范民間借貸”。

第二，現實背景。長期以來，在農村設立的正規金融機構一方面吸收農戶存款，另一方面將吸收的存款上交至上級主管機構，即便是有貸款投向，也只是投向風險相對較小而收益較高的的城市和工業部門。這種“水泵機制”導致農村存款“泵”出農村，資金流向呈現從農村流向城市、從欠發達地區流向發達地區的趨勢，致使農村資金供給不足。同時，1997年以后，國有商業銀行逐漸退出農村金融市場，農村信用社成為為“三農”提供金融服務的主力軍。此種單一的金融供給主體令農村金融服務供求失衡，逐漸使農村金融市場陷入窘境。而小額貸款公司正是為彌補農村金融缺口，滿足農村金融需求而產生的。

1.3 我國小額貸款公司的發展歷程

我國小額貸款公司的發展歷程可以分為兩個階段：

2005年10月至2008年，為推動農村金融領域的組織創新，中國人民銀行在陜西、四川、貴州、內蒙古、陜西五省（自治區）各選擇一個縣（區）進行小額貸款公司試點，由央行再貸款承擔風險處置責任。這一階段試點表明，我國小額信貸已進入探索商業性小額信貸機構的時期。

據央行2011年2月發布的《2011年小額貸款公司數據統計報告》顯示，截至2011年12月末，全國共有小額貸款公司4282家，貸款余額3915億元，全年累計新增貸款1935億元。這一階段是我國小額貸款公司進入全面試點并快速發展的時期。

2 我國小額貸款公司的發展困境

從2008年試點至今，小額貸款公司作為一種新的融資手段因其自身所具有的優勢取得了快速的發展。但是，由于產生時間較短自身機制不健全、小額信貸市場不完善以及國家金融制度等方面的原因，小額貸款公司在尋求可持續發展的過程中遭遇了許多困境。

2.1 法律定位模糊

從《指導意見》中的定義來看，小額貸款公司依然是普通公司而非金融機構，但其從事的業務卻是金融類服務，這種定位的模糊為其日后的發展增加了很多的不確定因素。小額貸款公司作為普通的有限責任公司或股份有限公司首先應當受到《公司法》的規范；但作為經營貸款業務的公司，其法律地位、性質、業務范圍、產生和破產等問題在《公司法》中均未涉及。同時，《指導意見》雖然從概念上對小額貸款公司進行了規定，但仍然不足以指導對小額貸款公司的監管。法律定位的不明確造成小額貸款公司在運行中存在諸多問題。第一，監管主體缺失。小額貸款公司不屬于金融機構，因此不屬于監管部門的監管范圍。同時，由于其“只貸不存”的性質使之區別于銀行類金融機構。銀監會對小額貸款公司的運作持觀望態度，人民銀行對其進行政策引導和技術指導，財政和工商部門缺乏對小額貸款公司監督的手段和依據，在現實中這種多頭監管的形式可能形成監管的空白地域，造成對小額貸款公司“誰都管，誰都不管”的尷尬局面。第二，無法享受國家政策優惠。小額貸款公司在性質上屬于一般工商企業，需繳納25%的企業所得稅和5%的營業稅，而農村信用社則享受國家優惠政策予以減免；且小額貸款公司不屬于金融機構，無法享受同業拆借利率。

2.2 后續資金不足，融資渠道狹窄

當前，我國的小額貸款公司的發展普遍面臨著資金不足以及融資難的問題。從宏觀層面看，這是與我國的國情相聯系的。從微觀層面看，根據《指導意見》規定，小額貸款公司定位于“只貸不存”，以避免非法集資和變相吸收公眾存款等違法違規行為的出現。但是，由于小額貸款公司的融資需求旺盛，很多小額貸款公司的注冊資金在成立初期就被全部貸出，放貸速度與收貸速度失衡，公司面臨嚴重的資金周轉困難，極大地限制了小額貸款公司發揮更大的作用。同時，小額貸款公司的主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金，以及不超過兩個銀行業金融機構的融入資金，且小額貸款公司從銀行業金融機構獲得融入資金的余額不超過資本凈額的50%。這一規定嚴重限制了小額貸款公司的融資途徑，融資渠道單一，后續資金不足成為大部分小額貸款公司可持續發展的主要障礙。endprint

2.3 公司治理存在缺陷

從總體上看，當前小額貸款公司在實踐中暴露出股東結構不合理、內部人控制、激勵約束機制不足、外部治理機制不完善等治理結構方面的問題。具體來說：首先，從小額貸款公司的運作模式來看，大部分公司都只有幾個或十幾個股東，極易形成“一股獨大”的局面，容易滋生對小股東利益的侵害；其次，小額貸款公司基本上都具備一般性的公司治理結構，但卻放棄了公司治理的最基本原則，沒有建立起所有權、經營權相分離的管理機制，而是以一種類似于傳統家族企業式的管理機制維持運轉；再次，部分小額貸款公司的高層管理者以及普通工作人員學歷較低，嚴重制約了小額貸款業務的管理及日常運營，可能產生管理風險及運營風險。

2.4 風險控制體系不健全

小額貸款公司目前面臨的主要風險是主觀違約風險和農業系統性風險。主觀違約風險是來自借款者的信用風險，這種風險在資金借貸市場上普遍存在。信息的不對稱導致小額貸款公司無法對借款者信用完全了解，這就不能有效降低貸款后的道德風險。目前，大部分小額貸款公司沒有足夠的風險評估技術和人才，也沒有加入中央銀行信用系統，這些因素都加大了風險控制的難度。另一方面，小額貸款公司放貸時堅持“小額、分散”的原則，主要客戶來源為農戶與小型、微型企業，客戶自身的特性決定了其生產經營對自然條件及生產環境有較強的依賴性。

2.5 公司轉型困難

根據銀監會2009年發布的《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》（以下簡稱暫行規定），小額貸款公司在具備一定的條件并達到法定標準后可以轉為村鎮銀行。這一《暫行規定》的出臺對于解決小額貸款公司運行過程中逐漸出現的業務發展單一、自有資金不足、風險大等問題有重要意義。但是，現實中小額貸款公司轉型為村鎮銀行面臨著諸多問題，使得小額貸款公司通過轉型實現可持續發展困難重重。首先，根據《暫行規定》，村鎮銀行設立的發起人或出資人中應至少有一家銀行機構，且持股在20%以上，單一非金融機構企業法人、自然人及關聯方持股不得超過百分之十。此種情況下，小額貸款公司要想轉型為村鎮銀行，必須將控股權交給銀行，小額貸款公司發起人對公司的控制權必然降低，這顯然會影響其積極性。并且，銀行機構通過自有網點即可開展小額貸款業務，無需再花費大量成本收購小額貸款公司股份，因此轉型的現實可操作性較低。其次，《暫行規定》要求的準入標準較高，很多小額貸款公司無法達到法定準入條件，主要表現在轉型時間規定的不合理、內控指標要求較高、資產比例規定缺乏靈活性。再次，從轉型后的效果來說，小額貸款公司轉型為村鎮銀行后必將被納入銀行業監管體系，控股權轉讓，經營機制必然轉換。受目前銀行體制的限制，貸款發放將按照銀行的標準流程運作，小額貸款公司經營上“小而快”的優勢難以發揮，這與小額貸款公司成立的初衷相悖。

3 完善與發展我國小額貸款公司的建議

3.1 明確法律地位

近幾年，小額貸款公司的發展取得了一定的成績，但仍有眾多亟待解決的問題，其中“明確法律地位”是解決所有問題的關鍵所在。明確的法律定位不僅能夠為其健康發展提供有效的指引，還對我國金融體系、金融監管體系的完善具有重要的實踐意義。

目前，國家層面對小額貸款公司的立法只有銀監會和人民銀行聯合發布的《關于小額貸款公司的指導意見》這一部委規章，其中的規定更多具有一種政策指引性，而非法律規范性。筆者認為，明確小額貸款公司的法律定位應當從以下三個方面入手：第一，針對小額貸款公司試點工作快速發展的實際，盡快將小額貸款公司納入我國的正規金融體系當中，并完善與其相關的各項法律制度。當然，在這種正規金融機構地位的確認過程中，必須要充分考慮其自身特點，要有針對性地構建適合于小額貸款公司發展的法律制度，避免因制度性障礙而阻礙其發展的情況出現。第二，通過實踐中的經驗積累，逐步地將相對成熟的制度體系化，在法律制度方面就表現為提高法律層級，最好是能夠在《商業銀行法》等專門的金融法律法規中對小額貸款公司的法律定位進行確認。第三，針對小額貸款公司的法律定位，重新梳理其監管體系，尤其是在監管主體、監管分工、監管標準等方面，要實行“區別化監管”，既要保證金融安全，又要大力促進金融競爭，完成小額貸款公司豐富融資渠道、活躍金融市場的基本任務。

3.2 建立資金保障機制

目前，我國小額貸款公司缺乏穩定的后續資金來源、融資渠道過于狹窄是制約其可持續發展的瓶頸。因此，我們必須為小額貸款公司建立持續的資金保障機制。對此，筆者認為可以從以下幾個方面加以改進：第一，實現股東結構多元化，在擴大股東人數的同時，允許外國金融機構、基金等參股，采取多種形式擴大股本金來源；第二，擴大小額貸款融資比例，放寬一些經營情況良好、內控水平高的小額貸，款公司從銀行業金融機構融入資金的比例，可根據其具體經營情況，允許其融入資金不超過其自有資本1.5-3倍，增強其放貸能力，優化其造血功能；第三，逐步允許良好經營記錄、內部控制水平高的小額貸款公司，根據資金頭寸情況開展拆借業務，通過資金調度有效利用閑置資金。

3.3 完善公司治理結構

完善的公司治理結構是小額貸款公司生存和發展的內在保障，也是其走向可持續運營道路的關鍵。目前，我國小額貸款公司的組織架構、制度框架在央行的指導下已初步建立，但在內部管理授權、職責劃分、激勵約束等方面存在薄弱環節。因此，筆者認為，小額貸款公司在完善治理結構的過程中必須把握以下幾點：其一，在股東構成方面，可以根據小額貸款公司的具體情況確定股東數量，改變當前一些小額貸款公司出現的“一股獨大”的現象，優化股權結構，保障中小股東的利益；其二，保障企業所有權與經營權的分離，加強對股東擔任經營者權力的約束，明確職權劃分，規范“內部人控制”，防止公司股東濫用經營權力謀取私利，損害公司和其它股東的利益。

3.4 構建風險控制機制

小額貸款公司的風險主要來源于主觀性違約風險，因此，有必要通過有效的制度構建防范風險發生，減少風險造成的損害。關于主觀性違約風險的控制：第一，應當建立起貸款擔保制度和信用評級系統。我們可以借鑒國外小額貸款的成功經驗，采取“小組擔保機制”和“靈活的貸款償還機制”，在建立客戶經濟信息檔案基礎上，對貸款人的資格進行審核、篩選，通過客戶信用升級帶動貸款額度升級等措施來激發客戶的還款意識，進而達到提高還款率，降低貸款風險的目的。第二，建立準備金制度和風險保障基金制度。例如，可以在農村推行農業意外保險制度，以彌補因自然災害等不可抗力因素形成的小額貸款損失。

3.5 規范公司轉型制度

鑒于小額貸款公司近幾年來的成功經驗，國家逐步放寬對其的諸多制約，尤其有意將其收編為正規金融機構，其中最重要的手段就是允許小額貸款公司轉型為村鎮銀行。但遺憾的是，我國當前還未就此形成體系化的制度建設。針對現有規定，筆者提出如下建議：第一，放寬轉型過程中的主體限制。現有規范對于村鎮銀行的發起主體有嚴格限制，若小額貸款公司的轉型也必須受此約束，會制約其成功轉型。在這里，適當放寬轉型中的發起人，允許銀行機構作為參股機構即可，而不過分要求其擁有絕對控股權。第二，調整轉型標準。現有的轉型標準較為苛刻，在時間、內控指標和資產比例方面具有嚴格限制。可以考慮適當放松，例如對于資金實力雄厚、經營成功的小額貸款公司允許縮短其轉型時間為兩年；適當放松內控指標，尤其是在貸款損失準備充足率方面。需要注意的是，建立小額貸款公司的重要目標是豐富農村金融、服務農村經濟，所以在其資產比例要求（縣域范圍內的投資比例）方面還應當堅持現有標準。

參考文獻

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作者簡介

朱保東（1989-），男，湖北省仙桃市人，漢族，碩士研究生，研究方向：法律史學 經濟法。endprint