我國農田水利設施供給機制

張洪海

摘要：農田水利設施泛指以灌溉排水為主的農田排灌設施系統，包括農田排灌設施、截流提水設施和水土保持設施等。從灌溉范圍上講，農田水利設施一般是指灌溉面在縣鄉以下，直接服務于農業生產的水利設施。農田水利設施是農業基礎設施的核心和農業發展的基石。農田水利設施建設的長足發展，對改善農業生產條件和生態環境、促進農業生產力的提高、保障我國糧食生產持續穩定增產增收、增加農民收入等方面都有著重大作用。南方旱澇災害暴露出我國農田水利設施薄弱的問題。進入新世紀以來，我國農田水利出現了一些新情況、新問題，要求建立農田水利發展新機制。 在簡要分析我國農田水利發展歷程的基礎上，總結了新時期農田水利面臨的主要問題，剖析了問題產生的原因，并提出相應對策措施。

關鍵詞：農田水利設施；供給機制

一、新中國農田水利發展歷程及存在的主要問題

新中國成立以來，我國農田水利發展具有明顯的階段性特征，按各個時期農田水利的建設重點、發展目標和組織方式，大致可分為 4個階段，分別為改革開放前（1949—1977 年）、改革開放初期（1978—1987 年）、深化改革時期（1988—2000 年）、新世紀以來（2001年至今）。其中，改革開放前為農田水利快速發展期，興建了一大批水庫、灌區，當前運行的農田水利工程大多是這一時期建設的；改革開放初期為新中國成立后農田水利發展的第一個低潮期，受包產到戶 影響，出現了“徘徊的十年”；深化改革時期為農田水利發展的又一個高潮期，實行了“兩工”制度；新世紀以來，中央政府不斷加大對農田水利的投入，但因取消“兩工”，農田水利總投入在 2004年之前出 現 滑 坡 ，2004年之后，滑坡勢頭得到有效遏制。當前，我國農田水利工程總體上已有大的改善。

二、農田水利設施供給機制問題產生的原因

追溯建國后農田水利設施供給機制的路徑變遷可知，20 世紀70年代及90年代農田水利建設由各級政府直接動員，組織農民投勞集資，取得很大的成效。其間的80年代，政府重視程度不足，投入明顯減少，農田水利出現10年徘徊。可見政府的職能、農田水利的公共產品屬性和建國來農田水利的發展規律決定政府必須主導、負責農田水利事業發展。改革開放以來的農作制度變遷是制度環境的變遷，打破了原有制度環境均衡，政治制度環境和法律制度環境與市場經濟取向改革的矛盾，決定了農村公共產品供給制度變遷的不穩定性特點，農村農田水利供給機制未能達到均衡狀態。農田水利設施供給機制在制度變遷的過程中，產生路徑依賴，沿著原來的錯誤路徑往下滑，甚至被鎖定在某種無效率的狀態下導致停滯，造成了當前困境。具體總結有這幾個方面的原因：一是城市偏好的非均衡發展戰略導致農田水利設施建設嚴重滯后。長期以來以農補工的發展戰略對農業基礎的性質和作用認識不足，沒有把農田基礎實施放在優先發展的地位，導致以農田水利工程為代表的農業基礎設施建設陷入市場失衡和政府缺位的雙重困難之中。二是自上而下供給主導型決策機制導致農田水利設施供需脫節。目前農村公共產品需求的決策是自上而下進行的，農村公共產品的供給更多是行政指令，不是農民需求的表達。在這種決策機制和供給路徑下，人畜飲水、灌區節水等農村小水利建設的財政支農機制尚不健全，投入力度有限。農村農田水利設施普遍存在工程不配套，老化嚴重，灌溉標準低，排澇能力弱等問題。三是水利建設事權劃分不清導致農田水利設施管理責任弱化。1994年分稅制后沒有對相關事權未作調整，使得包括小型農業水利設施建設在內的一些公益事業上的事權和財權不匹配。四是市場傾向的多元化投資機制導致農田水利設施投資主體缺位。我國政府確立的農田水利建設新機制，意在通過采取政府投入與市場機制相結合的方式，穩定農田水利建設投資。

三、農田水利設施供給機制問題對策

一是加大公共財政投入，明確政府的投資主體責任。農田水利設施是以公益性為主導的基礎性設施，主要服務于農業、農村和農民等弱勢對象，應屬于公共財政重點扶持領域。政府應當放棄把農田水利設施市場化的思維方式，端正投資理念，明確各級政府在農田水利設施建設中的投資主體地位，加大以農田水利設施為重點的農業基礎設施的投入。二是科學進行水利建設規劃，完善水利建設及旱澇災害應急管理法律體系。政府應從整體、長遠角度對水利工程進行統一規劃，大中小水利工程統籌考慮，水庫、塘壩、水窖等相互補充，建設旱能灌、澇能排，有水存得住、沒雨用得上的水利工程體系。在加快全國大中型水庫規劃內項目建設的同時，要對南方重點水源工程規劃和小型水利設施建設規劃進行全面部署。三是大力加強農田水利基本建設 ，改革農田水利供給決策、建設管理體制。在南方地區要因地制宜興建“五小”水利工程，興建山丘區雨水集蓄利用工程。著力加強小型水源工程建設，對小水庫、小塘壩等蓄水工程進行清淤擴容、整修加固，積極興修小型蓄水、引水、提水工程，維修完善機井、泵站和灌溉設施，不斷完善農田灌排體系。四是整合農田水利建設支農資金，擴寬建設資金籌措渠道。農田水利建設支農資金分散于多個部門，使用效率低下。政府應把農業綜合開發資金、國土整治資金、以工代賑資金、扶貧資金和水利專項資金用于農田水利建設部分捆綁使用，采取資金分部門按原渠道管理，項目建設內容按水利總體規劃進行的辦法，以資金整合為紐帶，加強統籌協調，著力提高資金使用效率。

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