精準扶貧工作機制探討
——基于施秉縣新光村扶貧實踐

肖正中，陳 熹，楊秀春，譚 建

（1.貴州省煙草公司黔東南州公司，貴州 凱里 556000；2.貴州財經大學，貴州 貴陽 550003）

精準扶貧工作機制探討
——基于施秉縣新光村扶貧實踐

肖正中1，陳 熹1，楊秀春1，譚 建2

（1.貴州省煙草公司黔東南州公司，貴州 凱里 556000；2.貴州財經大學，貴州 貴陽 550003）

以貴州省施秉縣新光村扶貧實踐與調研為基礎，分析了當前新光村存在自然環境局限性、勞動力有效供給不足、教育程度較低和低保戶貧困戶比例大等現狀問題，結合扶貧存在產業扶貧任重道遠、全面建成小康社會任務艱巨、扶貧運行機制有待完善及農民內生動力亟待激發等主要問題，分別從政府管理、產業發展、人才培育及制度保障四個角度探討了精準扶貧工作機制，以期能為實現新階段精準扶貧目標提供借鑒。

精準扶貧；機制；新光村

反貧困是全世界面臨的重大課題，消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求。《“十三五”脫貧攻堅規劃》提出“現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”。黨中央審時度勢制定“精準扶貧、精準脫貧”的扶貧開發戰略，為下一階段扶貧開發工作提供基本遵循，也開拓了一條新的脫貧大道[1-2]。當前，貧困農村發生了較大變化，大量青壯年勞動力外出，一些村寨逐漸“空心化”，留守的村民文化水平和生產能力普遍較低，相對缺乏農業技術，貧困對象主要就是這些留守農民及家庭。結合施秉縣新光村扶貧調研與實踐，探討貴州貧困地區精準扶貧工作中存在的問題與解決對策，以期為其他地區開展精準扶貧工作提供參考。

1 精準扶貧的內涵

我國政府長期致力于貧困消除，特別是改革開放以來，根據減貧形勢的變化適時調整貧困治理策略，形成了精準扶貧的理論和制度體系。精準扶貧是粗放扶貧的對稱，是指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。

2015年6月習近平總書記在貴州調研強調“扶貧開發推進到今天這么樣一個程度，貴在精準，重在精準，成敗之舉在精準”。社會主義社會的一個基本價值取向，就是消滅資本主義制度下存在的剝削與兩極分化，建設一個公平正義的社會，而“精準扶貧”既是縮小差距促進社會公平正義的需要，也是消除絕對貧困全面建成小康社會的內在要求。公平正義是人類社會永恒追求的理想和目標，是社會主義核心價值觀的重要內容。“全面建成小康社會”核心在“全面”，“短板”仍是貧困人口。通過對貧困家庭和人口有針對性的幫扶，消除導致貧困的各種因素和障礙，增加自主發展的能力，達到可持續脫貧的目標，從而實現全面建成小康社會[3-5]。

2 新光村基本情況分析

新光村位于貴州省黔東南苗族侗族自治州施秉縣白垛鄉東北部，北與鎮遠縣大地鄉交界，西與馬溪鄉接壤，距鄉政府20 km，距縣城37 km，是云臺山喀斯特自然保護區外緣區。該村共有244戶960人，其中根據國家認定貧困戶92戶涉及342人。該村經濟以農業為主，群眾收入主要來源于烤煙生產、玉米、水稻等農作物和養殖業。

2.1 自然環境局限性

新光村耕地面積88.07 hm2，其中田40.50 hm2，土47.57hm2，戶均0.32 hm2，人均0.09 hm2。按我國農村總人口（8.07億人）計算，人均占有耕地0.16 hm2，新光村人均耕地遠小于全國水平，人多地少的矛盾較為突出。同時，該村屬于河流切割的亞熱帶喀斯特高原，無明顯地表水資源，也未建成有效的灌溉水源和設施，工程性缺水問題較為嚴重。

2.2 勞動力有效供給不足

新光村目前總人數為960人，其中18～65歲勞動力601人。一方面，小型農機的推廣應用，使生產力水平得到提升，勞動力需求無法有效滿足，現有人口在家從事傳統農業的效益過低，被迫外出務工，2016年統計外出496人；另一方面，受申報世界自然遺產項目成功的影響，縣政府要求轉移到以不破壞遺產地資源的相關農業生產活動，而目18～65歲常年在家人口數為105人，實際勞動力人數只占總人數的10.9%，基本上未接受現代職業教育。因此，新光村一方面存在人多地少的矛盾，另一方面又存在勞動力供給不足的問題。

2.3 教育程度較低

首先，新光村16歲以上人口共755人，文化程度如表1所示。由表1可以看出，與2010年相比，新光村2016年教育水平中高中、大學水平均仍遠低于全國水平。遠程教育雖然設施到村，受村集體經濟以及管理的原因，群眾喜聞樂見的傳統文化和道德教育開展較少。職業教育開展不到位，現代服務業、電子商務等工作基本未啟動。

表1 新光村16歲以上不同年齡段教育水平統計

2.4 低保戶貧困戶比例大

2016年全村年人均收入為9 915元，建檔立卡貧困戶農民人均純收入3 028元。國家統計局對貧困戶的劃分現行標準為人均收入2 300元（2010年不變價）以下，新光村建檔立卡貧困戶92戶中年人均收入超過2 300元有69戶，脫貧率達到75%，貧困發生率由37.7%下降至9.43%。年收入低于2 300元共23戶，占建檔立卡貧困戶數的25%。從貧困原因調查走訪情況來看（如表2所示），92戶中有50戶是由于缺乏資金，17戶缺勞力。從92戶建檔立卡貧困戶資料來看，缺資金、缺勞力比例達到72.83%，是扶貧工作的重點。

表2 新光村貧困原因調查情況 （戶）

綜上所述，缺土和缺水等客觀問題在新光村較為突出，加之受歷史發展影響通訊和水利等基礎設施落后，現代職業教育缺乏，群眾基礎教育薄弱，不僅體現為表層物質財富的不足，也存在著深層精神生活的缺失，貧困程度深，扶貧成本高，脫貧攻堅任務十分艱巨。

3 扶貧存在問題分析

3.1 產業扶貧任重道遠

產業扶貧是以市場為導向，以經濟效益為中心，以產業發展為杠桿的扶貧開發過程，是促進貧困地區發展和增加貧困農戶收入的有效途徑，是扶貧開發的戰略重點和主要任務。目前新光村農戶收入主要依賴于“一種兩養”，種植業市場主體以煙草公司為主，養殖業由村能人帶動成立了合作社，其他實體企業尚未落實。從煙草產業來看，通過與煙農簽訂種植收購合同，約定合同內煙葉全部收購，減少煙農市場風險；采取“煙草扶持一點、煙農自籌一點、政府幫助一點”的方式進行農業保險，降低自然災害的影響；有效推廣蚜繭蜂生物防治、有機肥推廣和漂浮育苗應用等實用技術，家庭農場、種植大戶和合作社服務等組織方式的推進，形成了“一基四化”的生產模式。煙葉種植產業扶貧雖取得了一定的成績，但受產品計劃的影響，對扶貧工作支持力度有限，帶動效果不明顯。主要問題有：

3.1.1 傳統農業發展維艱 目前國際農產品價格已經低于國內，受糧食安全等宏觀政策調控，存在著“天花板”情況，而農產品市場成本逐年上升，農民從事種植業的積極性不斷降低，呈現出“70年不愿種、80年不會種、90年不想種”的農業新問題。當今社會信息化和市場化高度發展，傳統農業要從解決溫飽向產業致富轉變，還存在一系列問題。

3.1.2 產業扶貧的認識不高 基層干部和貧困戶認為產業扶貧回報期長，還受自然災害、市場行情、疫病防控和技術指導等方面因素的制約，農民主動參與脫貧致富力度不夠，積極性不高，有畏難情緒；也未從農業是基礎的高度謀劃，在統籌好經濟性與安全性的基礎上，推進現代農業的發展。

3.1.3 農業轉型步伐較慢 一方面，龍頭企業、產業基地和能人帶動作用不明顯，盈利能力不強，發展后勁不足，輻射帶動作用有限，沒有形成規模效應和集約經營，尤其是在延伸產業鏈，促進農民增收上思考不多。另一方面，由于基礎設施保障不力，新光村主導產業不明顯，沒有形成區域發展和規模發展，產業集中度不高，帶動農業轉型力度有限。

3.2 全面建成小康社會任務艱巨

黨的十八大報告首次正式提出全面“建成”小康社會是經濟、政治、文化、社會和生態文明全面發展的小康社會。雖然目前在經濟上取得了一定成績，但新光村全面建成小康社會任務依然艱巨，表現在如下幾個方面：

3.2.1 人均收入較低，農村貧富差距過大 根據脫貧

目標實現評估統計指標解釋，2016年可按照年人均純收入達到3 100元，目前新光村建檔立卡貧困戶人均純收入3 028元，低于脫貧標準3 100元的有48戶，占建檔立卡貧困戶總數的52.17%，與脫貧指標還存在差距。另外，山西農業大學經貿學院張建華先生提出的基尼系數簡便計算方法，將新光村按戶年收入分為13組，其基尼系數為0.846 2。目前新光村貧富差距相對較大，一方面是因為家庭外出務工人員越來越多，而對于固守傳統農業的農民來說收入卻增長緩慢。另一方面是由于低收入的農戶家庭，大多不善于學習，不肯放開思路，只顧搞“本業”。這種文化層次的不同勢必造成農村貧富差距的擴大。

3.2.2 教育水平有待提高 作為一個經濟發展滯后的貧困村，雖然勞務輸出已經成為新光村重要的收入來源，但由于職業技能和文化素質相對較低，導致收入無法提高。家庭監護不力，導致一定數量的留守兒童產生厭學、逃學和輟學現象，“讀完初中去打工”成為多數年輕人的選擇，甚至少數干部的宣傳語。另外，由于經濟貧困，也使得很多適齡兒童無法接受良好的學前教育。

3.2.3 農村老齡化、空心化問題突出 目前新光村留守老人的經濟來源主要依靠子女供給和政府兜底予以解決，從生產勞動上獲得收入比較有限，絕大多數留守老人基本喪失了高強度勞動能力，僅能從事種菜、養雞、養豬等勞動強度相對較低、收入也較少的副業。當健康狀況不允許他們再下地勞作時，一部分老人的生活質量下降就會成為必然。隨著孝道觀念的不斷淡化及子女在外務工謀生壓力加大，子女貼補缺乏穩定性和持續性，農村老人的經濟收入更是捉襟見肘。大批青壯年外出務工，留守兒童的激增給在家留守的老人增加了學前兒童和低年級學生的教育壓力，使得部分學生九年義務教育難以保證。

3.3 扶貧運行機制有待完善

貴州精準扶貧目前按照“黨委主責、政府主抓、干部主幫、基層主推、社會主扶”的扶貧開發管理體制，新光村的扶貧也由之前的政府為主，轉變到政府、社會和企業共同扶貧的運行機制，雖然有一定成效，但還存在如下問題。

3.3.1 貧困戶精準識別有待提高 由于新光村大部分人外出務工，使得部分農戶無法即時溝通了解情況，再加上農民收入渠道多雜小且難以核算，要把貧困家庭貧困程度進行排列和比較，再確定精準貧困戶是一件困難的事情；受宣傳和理解的原因，部分群眾存在怕退出的心理。

3.3.2 資金使用欠精準 雖然目前政府把絕大部分扶貧資金審批權下放到縣一級，但仍需要多個部門層層審批，存在資金超期滯留、不能即時到位等問題。比如今年春季大扶貧攻勢期未及時發放，多數為秋后發放。

3.3.3 扶貧考核機制欠完善 在當前精準扶貧工作考核機制下，基層單位和干部職工壓力大，不得不搞一些“短平快”的扶持項目，例如，資助幾千塊現金給貧困戶，買點種豬種雞幫助貧困戶養幾頭豬幾十只雞以期盡快讓其脫貧，而對其市場風險、長遠發展和能力提升則難以顧及。考核基層精準扶貧工作不僅要有數量結果型標準，還需要質量過程型標準，例如，是否調動貧困群眾積極性，賦予群眾相應權利，以及扶持效果是否持久這樣的考核標準。

3.3.4 扶貧新模式瞄準機制欠深入 瞄準機制需要細分貧困人口人群，精準把握不同情況，結合“五個一批”，通過不同渠道實現脫貧。

3.4 農民內生動力亟待激發

3.4.1 農民參與積極性不高 由于扶貧項目的選擇權和決定權在縣、鄉鎮級，村一級無項目和資金的自主權，貧困農戶更沒有決定權，至于政府投入多少資金，開展哪些具體項目，群眾很少搞得清楚。很多項目到村組實施不下去，只有委托給種養大戶來負責，至于結果如何則不愿管、不想管。扶持項目決定權不在貧困戶，導致群眾被動應付、事不關己、遠遠觀望的心態在滋長。

3.4.2 精神心理文化缺失 除了經濟上的困難以外，由于缺少對脫貧致富典型人物的宣傳引導，貧困農戶存在“等、靠、要”的思想，甚至還產生自卑、焦慮、封閉和嫉妒等不健康的心理狀態。經濟上的弱勢使得他們在活動與交往中相對退縮，嚴重影響他們的社會適應能力和整體素質的提高，導致內生動力不足。

4 對策與措施

4.1 政府管理：系統設計，統籌推進

精準扶貧過程中，若政府參與其中過多、承擔責任過多，貧困人口易對政府產生依賴性，使得扶貧缺乏效率，也不能實現持續脫貧。因此政府應通過系統設計，統籌大扶貧、大旅游和大數據資源，通過領導并激發社會組織去實現精準扶貧。通過由政府引導的方式將“政府扶貧”轉變為“社會性扶貧”，實現政府領導的社會中多種資源與扶貧領域進行有機的銜接，解決政府有限能力角色的困境。比如農村醫養融合發展的問題，可以通過保險業“公建社營”，擴大養老服務供給，積極探索居家、村委會和機構養老服務融合發展。精確設計瞄準貧困戶的產業發展項目，將傳統農業轉移到旅游產業、水果和藥材種植等現代山地特色生態農業，著力發展有機生態農產品，提高農產品質量和特色。借助電子商務平臺，發展生態農產品電子商務，將生態農產品與外面的大市場有機聯接起來，使生態農產品走出村寨，走進市場。借云臺山申遺成功謀劃大旅游，通過構建生態休閑旅游及觀光農業產業帶，統籌城鎮化與現代農業發展，帶動當地農民就近創業與就業，提高農戶收入。建立“一村一平臺”的互聯網眾籌平臺，通過發動社會群眾與企業參與到扶貧中，從而實現雙贏。結合已有的“五主五抓”責任制和《貴州省大扶貧條例》，打好政策“組合拳”，打通政策落實“最后一公里”。

4.2 產業發展：功能細分，組織生產

結合當前貧困地區的產業發展現狀、發展制約因素，產業發展應做到細分市場與功能劃分相結合，既要“因地制宜”，更要構建形成產業鏈，提升組織化水平，注重產業配套服務，形成政府規劃、市場主體、農戶參與的良好發展模式。利用黔東南“有機”標簽，突出品牌創建，以產業龍頭企業為主體，建立特色農業產業技術物資服務平臺，將扶貧產業項目與企業運營有效結合，并以“龍頭企業+公司+產業基地+參與貧困主體”的形式，在尊重群眾意愿的基礎上，穩妥開展“三變”，促進農產品規模化種植、集約化經營、專業化分工和信息化管理，實現產業持續致富增收的目標。按照“戶戶有增收項目、人人有脫貧路子”的思路，既讓產業和項目直接覆蓋，也積極探索“特惠貸”和產業扶貧資金量化后注入融資平臺，使群眾享受固定收益來實現間接覆蓋。加大財政涉農資金的整合力度，向貧困村、貧困戶和扶貧產業聚集。注重培育合作社、生產大戶、龍頭企業，提供農業產業服務機會，拓寬貧困群眾就業機會。

4.3 人才培育：技能培訓，抓住重點

目前農村存在著人均占有耕地較低，但由于大批青壯年外出務工，又使得農村勞動力實際平均每人耕種面積較高，從而導致耕種效率降低。因此，這種“人多地少，人少地多”并存的矛盾需要通過提高教育水平，加強技能培訓，引導新生代農民工轉為職業農戶，通過農業與服務業融合發展，實現內生性脫貧。

通過加大基礎教育投資，對貧困子女上學、寄宿和飲食等方面給予生活補助，減輕貧困家庭經濟與心理負擔。對于那些孤苦無依、生活困難的空巢老年人，以自然村寨為單位，在集中養老和居家養老的基礎上，探索增加“居家+上門服務”模式，既方便老人，又推動農村留守婦女的就業。通過采取有效措施，吸引和鼓勵外出務工人員回到家鄉就業創業，激活貧困地區經濟活力，提高生產效率。將一部分扶貧資金用于農村實用技術方面的培訓工作，一方面提高貧困農戶轉型生產的能力，另一方面可提高外出務工人員素質來增加收入，阻止貧困代際傳遞。

貧困村組織是落實國家和省市各種扶貧和發展政策、項目的具體責任主體。要解決精準扶貧落實難和效果差問題，就要緊緊抓住村組干部和帶頭人這兩個重點工作對象。首先結合群眾意見，充分發揮民主制度，選用群眾信服、黨性強、服務意識高且有敢干事能干事的黨員干部，建立好基層組織。其次給予專項資金或產業重點扶持的方式積極培育貧困村脫貧帶頭人，鼓勵其帶動示范作用。

4.4 制度保障：完善機制，穩健發展

建立相對科學和易操作的賦權考核機制；通過一些簡化的關鍵指標考察群眾主動參與精準扶貧和使用相關權利的綜合情況，例如貧困人口參與率、建議率、扶貧項目申報率、扶貧資金留滯率、反饋率等類似指標，反映精準扶貧中的賦權情況；建立農村擔保征信體系，為銀行業金融扶貧提供有效保障，在互保、聯保和第三方擔保等方式的基礎上，擴大農村貸款有效擔保范圍，將不違反現行法律規定，財產權益歸屬清晰，風險可控的各類動產、不動產和權益納入擔保實踐，通過充分激活農村擔保資源，改善農村貸款“擔保難”的現狀，推動農民創業；積極培育第三方評估力量，改革脫貧攻堅監督管理體系；注重脫貧績效的可持續性，增強貧困人口的內生脫貧能力。

[1] 汪三貴，劉 未.“六個精準”是精準扶貧的本質要求──習近平精準扶貧系列論述探析[J]. 毛澤東鄧小平理論研究，2016，（1）：40-43，93.

[2] 王國勇，邢 溦. 我國精準扶貧工作機制問題探析[J]. 農村經濟，2015，（9）：46-50.

[3] 左 停，楊雨鑫，鐘 玲. 精準扶貧：技術靶向、理論解析和現實挑戰[J]. 貴州社會科學，2015，（8）：156-162.

[4] 葛志軍，邢成舉. 精準扶貧：內涵、實踐困境及其原因闡釋——基于寧夏銀川兩個村莊的調查[J]. 貴州社會科學，2015，（5）：157-163.

[5] 黃承偉，覃志敏. 我國農村貧困治理體系演進與精準扶貧[J].開發研究，2015，（2）：56-59.

（責任編輯：朱 蓓）

Discussion on the Mechanism of Poverty Alleviation—Based on Poverty Alleviation Practice in Shibing County Xinguang Village

XIAO Zheng-zhong1，CHEN Xi1，YANG Xiu-chun1，TAN Jian2
（1. Guizhou Provincial Tobacco Company Qiandongnan Branch, Kaili 556000, PRC; 2. Guizhou University of Finance and Economics, Guiyang 550003, PRC）

Based on the practice of poverty alleviation Shibing County Xinguang Village, we analyzed the existing problems such as the natural environment limitations, lack of effective labor supply, low education level and high proportion of low income poor households, with the problem of the arduous tasks of industry poverty alleviation, completing the process of building a moderately well-off society in all aspects, the operational mechanism of poverty alleviation needs to be improved and the internal dynamics of farmers need to be stimulated, the paper probes into the working mechanism of precision poverty alleviation from four angles, such as government management, industry development, personnel training and institutional guarantee, so as to provide reference for the realization of the goal of poverty alleviation in the new stage.

precision poverty alleviation; mechanism; Xinguang village

F323. 8

：A

：1006-060X（2017）06-0098-04

10.16498/j.cnki.hnnykx.2017.006.029

2017-04-25

貴州省哲學社會科學一般項目（13GZYB29）

肖正中（1977-），男，土家族，貴州沿河縣人，碩士，主要從事煙草供應鏈管理研究。