兼顧公平與效率的教育支出分析

■/何 宏

兼顧公平與效率的教育支出分析

■/何 宏

建立現代財政制度，內含著向“民生財政”的轉型，財稅改革的根本目的是通過發展來不斷改善民生，不斷提高人民物質文化生活水平。作為民生主要項目的教育支出，其公平與效率如何，直接關系到社會經濟和每一個人的發展。本文試圖依據公共財政理論，通過區分教育項目不同階段公共性層次，借以分析教育支出資源配置的效率，從而提供更趨公平與效率的教育產品，滿足廣大群眾的公共需要。

公平 效率 教育支出 民生財政

黨的十八大報告提出：“必須堅持維護社會公平正義。”牢牢把握這一基本要求，對于彰顯中國特色社會主義的價值優勢、道義優勢、制度優勢，不斷增強中國特色社會主義凝聚力、向心力、感召力，具有重大意義。李克強總理2013年在國家科技教育領導小組第一次全體會議上指出：“教育公平是社會公平的重要基礎。”前財政部部長樓繼偉曾指出：“公共性是現代財政制度的本質和核心，在建設現代財政制度過程中，要處理好政府與市場的關系，堅持使市場在資源配置中起決定作用和更好發揮政府作用，明晰政府和市場的邊界，區分公共性的層次。”教育屬于準公共產品，但在不同的教育階段，存在不同的公共性層次，應采取不同的公共投入政策，以提高其資源配置的公平和效率。

一、社會公平正義是國家治理的重要目標

習近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。”黨的十八大報告明確提出：“公平正義是中國特色社會主義的內在要求；要在全體人民共同奮斗、經濟社會發展的基礎上，加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展的權利。”

社會公平，體現的是人們之間一種平等的社會關系。包括權利公平、機會公平、分配公平、規則公平、效率公平和社會保障公平。教育公平是社會公平的重要內容，關乎人民在政治、經濟、文化、社會等方面的權益。教育制度是國家制度的主要組成部分，是國家治理的重要工作，而發揮國家治理基礎與支撐作用的財政，對通過優化資源配置，加強公共服務均等化，促進教育公平，負有義不容辭的職責。

教育公平是社會公平的重要內容。教育公平是實現社會公平的起點和基礎，反映了國家的治理能力。“在中國經濟改革過程中，把一些本屬公共物品制造的領域過度市場化，降低政府責任，就業、養老、教育、住房、醫療等保障，大多由個人來承擔部分或全部費用和風險。這致使個人不得不緊縮當期消費，個人的大部分儲蓄用以補償公共產品的不足。這個問題應成為未來改革的著力點。”一個好的、公平的教育制度，是在政府滿足基本教育資源的前提下，讓每個人都有平等選擇的機會和權利，以使每個人都能通過接受教育改變命運，從而實現一個公平和諧的社會治理目標。

財政是國家治理的基礎和重要支撐。國家治理體系實際指的是國家制度體系，而財政制度是這個體系中最重要的制度，它是國家政治、經濟、科技、文化、教育和法律等的交集點，具有“綱”的作用，綱舉目張，牽一發而動全身，它的完善與發展，直接關系到國家制度體系的正常運行，對其他相關制度具有很強的約束力和影響力。

公共服務均等化是公共財政的基本目標之一，是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務。公共服務均等化有助于公平分配，實現公平和效率的統一。我國存在很不均衡的公共服務供給，主要表現為區域間、城鄉間和不同群體間在基礎教育、公共醫療和社會保障等基本公共服務方面的差距，這已成為影響社會公平與穩定的主要因素。

我國公共服務的非均等化，分為供給不均和享受不均兩個方面。供給不均主要包括制度供給不均，表現為城鄉二元結構不同的制度約束；財政供給不均，表現為區域間財政支出受地方經濟發展水平的約束呈現的差異，以及各級財政財力與支出責任的不均等。享受不均，表現為區域間、城鄉間基本公共服務供給標準的差異。教育公平作為社會公平的起點和基礎，對它進行考察和研究，進而完善和變革相關制度，對于促進基本公共服務均等化，提高國家治理能力，具有十分重要的意義。

資源配置效率影響教育公平的實現。公共財政是市場經濟體制下的國家財政，其職能主要包括穩定經濟、收入分配和資源配置。穩定經濟職能，主要是通過投資、補貼和稅收等手段，實現社會總需求和總供給的平衡；而收入分配是通過財政支出力求實現經濟與社會的公平；資源配置則是根據政府職能范圍，確定社會公共需要的范圍，通過優化財政支出結構，追求公平與效率的統一。

二、甘肅省教育支出分析

李克強總理2013年在國家科技教育領導小組第一次全體會議上指出：“教育是民生改善的來源，傳承文明的載體。讓孩子受教育并且受到良好教育，是幾乎每個家庭的共同愿望。掌握知識讓人們擁有更多的發展機會，也有利社會文明得以延續、道德規范得以遵循。持續發展經濟、不斷改善民生、促進社會公正是本屆政府的三大任務，教育公平具有起點公平的意義，是社會公平的重要基礎，可以使人們通過自身努力，提升參與平等競爭的能力，這有助于促進社會縱向流動。要縮小中國發展中存在的城鄉和區域這兩個最大的差距，就要培養更多服務中西部和農村的人才。教育資源要向中西部和廣大農村地區傾斜，提升中西部地區教育水平。要加強東中西部教育協作，尤其是國家重點高校，要強化服務國家戰略的意識，鼓勵優秀教師以多種方式到中西部服務。運用現代信息技術，讓貧困地區的孩子共享優質教育資源。在教育公平上要多想辦法、多做實事。東部地區要創新理念和模式，在提高教育質量上發揮示范引領作用。”甘肅省是西部貧困省份，經濟基礎與自然條件的先天性缺陷，阻滯著經濟的可持續發展。“在構成現代經濟的勞動力、土地、資本和技術四大要素中，教育是人們獲得技術的主要方式。由于產權關系的存在，人們無力改變前三種要素的分配格局，但人們可以通過教育而獲得相應知識和技能，即獲得第四要素，并改變自己的社會地位。因此，通過擴大教育面，讓更多的人獲得現代技術，進而增加收入，是實現社會公平的積極舉措。”基于教育可以減少或緩解貧困的認識，甘肅省對教育發展非常重視，教育投入的連年增長對此給予了佐證。

（一）甘肅省教育支出的現狀分析

甘肅省各級政府非常重視發展教育，不斷加大教育投入，形成了以財政撥款為主、多渠道籌措教育經費的投入格局，教育投入和發展較之其他行業，遠超甘肅省的財力水平。

“十二五”期間，因甘肅省教育發展規劃的修訂，學校布局“撤點并校”的調整，以及生源的逐年減少等因素的影響，全省義務教育階段學校減少2940所，中等教育階段學校減少50所，高等教育學校增加3所。同期，義務教育、中等教育生源呈逐年下降趨勢。

“十二五”期間，甘肅省政府教育投入，教育支出占GDP和財政總支出比重，都表現較高的增長速度。

（二）教育項目的資源配置

為便于分析教育項目，國際慣例是以初等教育、中等教育、高等教育為考察對象。結合我國的國情，依據公共性的層次，考察對象擬分為義務教育（包括小學和初中教育）、中等教育（高中、職業教育）和高等教育三類。同時，教育支出經費渠道很多，本文僅考察分析政府公共財政投入情況。所謂教育支出結構，實質上就是這三類教育項目的公共資源配置問題。根據公共產品理論，教育項目屬于準公共產品，其資源配置或經費投入高低的依據是外部收益性，外部收益性簡單說就是個體行為或活動對他人或社會的影響，因我國教育投入的主要渠道是財政撥款，故理論上外部性強則應財政投入高，反之亦然。

對教育支出的分析評估，典型的方法是把教育項目收益看作是受教育的個人所獲得的更高的收入流。普薩卡拉波羅斯（1993）研究表明，在三個主要的教育階段中，“外部性的大小一般隨教育階段的提高而下降，因為教育階段越高，個人從中得到的與專門工作相關的收益越大”，世界所有地區的小學教育的社會收益率都最高，高等教育的收益率最低。“民生的要義是消費的平等化。較之收入財富的平等化，消費的平等化更能體現社會的公平正義。因為它同時包含了結果的公平和起點的公平。這比僅僅著眼于其中一方面來促進社會公平，更能實現效率與公平的融合。消費既是終點，又是起點；既是眼前問題，又是戰略問題。消費是經濟增長的基礎，改善民生可以擴大消費，支撐經濟增長。消費的公平可以促進人們素質、技能和能力的普遍提升，縮小能力鴻溝，在起點上實現公平。”教育消費尤為如此，其公平來自于公共性層次，來自于教育產品的利益歸宿，而國內外的研究表明，對占比較大的中下層民眾而言（含貧困階層），教育的利益歸宿，歸于公共性較高的義務教育和中等教育。

表1 “十二五”期間甘肅省教育發展基本情況 單位：所、人

圖1 “十二五”期間甘肅省各教育階段生源變化情況

表2 “十二五”期間甘肅省教育投入情況 單位：億元

圖2 “十二五”期間甘肅省教育支出增長情況

表3 “十二五”期間甘肅省教育項目投入情況 單位：億元、人、萬元

如表3所示，甘肅省教育支出情況反映出教育投入雖連年增長，但支出結構和資源配置不合理，是公平與效率的損失。

三、兼顧教育公平與效率的公共財政政策

經過前述分析，我們得以了解甘肅省的教育投入保持了較高的增長率，但同時也反映出支出結構不合理、資源配置扭曲的問題。為說明教育公平對經濟發展的重要性，引用巴黎經濟學院院長、世界銀行前高級副行長兼首席經濟學家Francois.Bourguignon先生的研究表明，經濟增長、不公平性和公共財政存在相關關系，即經濟越發展，不公平性越加劇，公共財政的有效作用是降低不公平性。近年來，隨著我國經濟的持續發展，反映公平性的指標基尼系數也在增長，2016年我國GDP增長6.7%，重返世界第一增速，但基尼系數也增長0.03，達到4.65，進一步加劇貧富分化和不公平性。“經濟增長對不公平性的影響取決于該國家的要素稟賦、要素價格變化對供求關系的影響（還有可能是技術）。隨著經濟增長，這些因素將改變不同人群的相對收入。”

當下的甘肅省在中國這個大家庭里，限于自然、經濟基礎等要素稟賦的差異，在省域范圍內，因資源配置的缺陷和公共政策的選擇，面臨不公平程度升高的風險，這種風險會導致財富、教育和社會關系的隔代轉移，公平和機會平等水平下降，可能會阻礙、放緩經濟增長。那么作為能夠改變底層民眾命運，創造機會平等和促進公平的教育事業，有哪些可以做的呢？有什么有效的措施呢？

（一）問題導向

我們的問題是：首先，政府缺錢，甘肅省平均財政自給率僅25%，意味著政府投入的三分之二來自于中央財政的轉移支付，作為一種稀缺資源，要求我們必須講求效率，其公共投入就需要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，主要矛盾是什么？甘肅省的老百姓很窮，是一種普遍性的貧困，城鎮居民可支配收入和農民人均純收入連續十幾年居全國末位，一個重要原因，就是底層民眾文化水平普遍偏低，以致生存技能乏術，只能處于各類產業發展的末端；其次，政府投入即資源配置的本末倒置，教育投入偏重于高等教育，忽視基礎教育改善民眾生存狀況的作用，試問甘肅省除一所中央直屬985院校外，其余院校在全國的排名和競爭力如何呢？其比較優勢極低，與其爭創所謂的一流高校，不如著力于義務教育和中等教育，更有利于本省的發展。更何況在全球化的今天，又何必拘泥于一省的視野，只要搞好基礎教育，又何愁本省的學子不能展翅于國內乃至世界名校。

（二）政策選擇

教育是民族振興、社會進步的基石，是提高國民素質、促進人的全面發展的根本途徑，教育事業的發展離不開財政的大力支持，但必須保證支出的公平與效率，從甘肅省的省情實際出發，應從以下幾方面完善制度設計。

1.公共性是現代財政制度的核心。評價一項公共支出政策，應側重于分析其對貧困階層的影響，而從教育各階段的利益歸宿看，義務教育和中等教育對窮人更有利，也更能以較低的成本有效地緩解貧困。因此依據公共性層次，要著重增加義務教育和中等教育的投入。

2.公平為本的教育均衡。鑒于生源及基礎教育學校減少撤并的實際，在編制教育發展規劃時，依據教育均衡發展的需要，重點保障基礎教育資源的均等化分配，避免優質教育資源向部分學校傾斜，形成重點學校。首先，硬件均衡，制定全省統一的教育教學設施標準（包括校園、教室、圖書館等規定標準）；其次，軟件均衡，真正決定學校好壞的關鍵因素是師資水平，故應破除教師的區域限制，逐步推行公立學校的教師定期輪崗制度，法定校際之間、城鄉之間的輪崗交流。在此基礎上，有計劃地逐年增加投入，真正實現教育服務均等化。

3.講求效率的教育投入結構。“縮小財政水平差距需要使當前的政府間均衡補貼功能扮演更重要的角色。這就需要增加用于補貼的資金，需要使大量具有均等化目標的各個轉移支付主體聯合起來，并且修改分配公式，增加對財力和支出因素的考慮。在地方，省和縣（如果符合標準）的清楚指導原則需要通過立法來迅速為均衡補貼提供足夠的資金，并且在數據允許的范圍內，分配公式要考慮到下級政府財政狀況和支出需要這兩個因素。”政府教育投入，毋庸置疑應按照公共性的層次給予保障，即義務教育—中等教育—高等教育，鑒于前兩個教育階段對甘肅省長期發展的潛在影響，以及對扶貧攻堅的助力，應考慮將義務教育由九年制提高至十二年制。同時，由于甘肅省縣級政府財政自給率很低，當前的經濟增速放緩對縣財政“保工資、保運轉、保民生”壓力極大，應考慮制定適合全省的最低教育服務保障標準，由中央和省級財政通過轉移支付保障供給，將縣鄉政府義務教育的投入主體轉變為執行主體，以促進義務教育在全省范圍內的均衡發展。

4.明晰政府間的責任分配機制。教育事業機構的“去行政化”已說了多年，但成效乏善可陳，因牽涉方方面面利益糾葛，以至于學校都分成省、市、縣、鄉四級，從義務教育的均衡發展出發，應考慮打破行政級次或區域桎梏，實行屬地管理，從而明晰各級政府的責任分配機制，中央、省、市承擔委托責任，在確保縣級政府履行基本教育服務資金的前提下，加強監管和控制服務質量，縣級政府履行義務教育的執行責任，以避免因各級政府的責任交叉與重疊，影響教育均衡與基本公共服務的供給不足。

5.政策引導激勵社會各方履行社會責任。雖然教育支出的80%來自政府投入，但提升甘肅省基礎教育水平非一朝一夕一蹴而就的事情，資金供需矛盾會長期存在，單純依靠政府投入力量是有限的，鑒于教育準公共產品的特性，應充分發揮政府投入的引導作用，借鑒西方國家的成功經驗，以名譽、企業社會責任等激勵引導各類社會資本捐資助學，形成政府教育投入的有效補充。

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◇作者信息：甘肅省財政科學研究所

◇責任編輯：哈明暉

◇責任校對：哈明暉

F810.453

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：1004-6070（2017）06-0005-06